VỀ MÔ HÌNH CƠ QUAN GIÚP CÔNG TÁC
XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH
TS. Nguyễn Văn Thuận**
Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội
Hoạt động lập pháp ở Nhà nước ta, theo quy định của pháp luật hiện hành, được thực hiện theo các giai đoạn (quy trình lập pháp) như sau: quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo; thẩm tra; Quốc hội thông qua (trước khi dự án luật được trình Quốc hội thì phải được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến); công bố của Chủ tịch nước.
Theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội và thực tiễn hoạt động của Quốc hội, việc thông qua luật tại kỳ họp Quốc hội được tiến hành theo trình tự:
- Cơ quan, tổ chức, cá nhân trình dự án luật;
- Cơ quan thẩm tra trình báo cáo thẩm tra;
- Quốc hội thảo luận tại đoàn hoặc tại tổ; Quốc hội thảo luận tại hội trường;
- Cơ quan soạn thảo, Đoàn thư ký kỳ họp, Thường trực Uỷ ban thẩm tra, Thường trực Uỷ ban Pháp luật phối hợp tiếp thu;
- Quốc hội biểu quyết thông qua (Quốc hội có thể thông qua từng điểm, từng chương rồi thông qua toàn bộ dự án hoặc thông qua toàn bộ dự án sau khi nghe đọc toàn văn).
Có thể nói, hiện nay chất lượng mỗi đạo luật (nội dung, kỹ thuật lập pháp) phụ thuộc chủ yếu vào khả năng, trình độ của các cơ quan soạn thảo, thẩm tra. Bài viết này không đi sâu vào việc đánh giá, phân tích cụ thể những thành công, những hạn chế của từng khâu trong quy trình lập pháp mà chỉ nêu lên một số nét rất khái quát về một số hạn chế cơ bản, mà theo chúng tôi là hết sức quan trọng.
Có thể khẳng định rằng, Quốc hội mất khá nhiều thời gian, công sức và tài chính cho việc thông qua một đạo luật, nhất là đối với những dự án luật khi trình Quốc hội có chất lượng kém; từ đó đã ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả, hiệu lực của các văn bản luật được thông qua.
Có thể thấy, do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong hệ thống pháp luật của nước ta còn có nhiều quy định rất chung chung, muốn thi hành được lại phải hướng dẫn thi hành, tạo ra một thực tế không bình thường là luật ban hành rồi lại phải chờ nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành, mà lẽ ra luật phải quy định chi tiết để thi hành ngay. Đó là chưa kể tình trạng cục bộ, bản vị thường gặp trong các cơ quan chủ trì soạn thảo.
Mặt khác, trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, cho ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, thường chỉ tập trung thảo luận, tranh luận về những vấn đề còn có ý kiến khác nhau hoặc những vấn đề lớn. Do đó, về kỹ thuật văn bản ít được chú ý, thường được giao cho đội ngũ chuyên viên giúp việc của Ban soạn thảo thực hiện (có sự phối hợp với chuyên viên giúp việc của các cơ quan hữu quan). Thực tế cho thấy, việc phối hợp của chuyên viên các cơ quan cũng không được thường xuyên vì do nhận thức, trình độ khác nhau, thời gian dành cho việc tu chỉnh khác nhau và sự phối hợp cũng khác nhau, cho nên kỹ thuật lập pháp trong mỗi dự án luật là khác nhau. Tình hình đó cũng làm ảnh hưởng không chỉ đối với tiến độ, kỹ thuật văn bản mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung của dự án. Từ tình hình đó đã dẫn đến tình trạng buộc các đại biểu Quốc hội phải phát biểu nhiều về kỹ thuật lập pháp, hành văn, câu chữ. Trong quá trình thảo luận tại hội trường, các cơ quan soạn thảo, Đoàn thư ký, Thường trực Uỷ ban chủ trì thẩm tra và Uỷ ban Pháp luật phải xử lý không chỉ về nội dung các vấn đề đại biểu Quốc hội phát biểu mà còn về cả câu chữ, cách hành văn v.v… gây tốn rất nhiều thời gian trong các cuộc họp trao đổi, tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội. Việc tiếp thu ngay tại hội trường hoặc ngay sau phiên họp kết thúc, do nhiều nguyên nhân khác nhau, có những vấn đề chưa được chín cũng làm mất không ít thời gian của Quốc hội.
Để góp phần khắc phục tình trạng trên, trong các nhà hoạt động thực tiễn, trong giới khoa học pháp lý và những người quan tâm đang có nhiều ý kiến đề nghị trong bộ máy giúp việc của Quốc hội cần tổ chức ra một đơn vị có trách nhiệm biên soạn, rà soát kỹ thuật văn bản, kể cả về nội dung của dự thảo luật, bảo đảm chất lượng của mỗi dự thảo luật khi trình Quốc hội thông qua. Chúng tôi cho rằng, đây là một giải pháp đúng đắn, khoa học. Tuy nhiên, để thực hiện được ý tưởng này cần làm rõ hai vấn đề cơ bản sau đây:
1. Cơ quan này tham gia vào khâu nào trong quá trình lập pháp
Theo quy trình hiện hành, người chịu trách nhiệm trước Quốc hội về nội dung cũng như kỹ thuật văn bản của mỗi dự án luật là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án khi dự án luật đó được trình ra Quốc hội; còn Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội chỉ chịu trách nhiệm thẩm tra, nghĩa là giúp Quốc hội trong việc bảo đảm những nội dung nào của dự án luật được trình ra Quốc hội là hợp lý, có tính khả thi; những nội dung nào của dự thảo luật cần được cân nhắc thêm hoặc không tán thành. Khi Quốc hội thảo luận, thông qua thì các cơ quan: Đoàn thư ký kỳ họp, Thường trực Uỷ ban thẩm tra, Thường trực Uỷ ban Pháp luật và cơ quan soạn thảo có nhiệm vụ nghiên cứu tiếp thu. Trách nhiệm này được thực hiện dưới hai hình thức: tiếp thu ngay tại hội trường hoặc sau khi kết thúc thảo luận tại hội trường, thường là buổi trưa hoặc buổi tối ngay sau phiên họp kết thúc.
Như vậy, có thể nói, sự ra đời một cơ quan có trách nhiệm giúp công tác xây dựng pháp luật, pháp lệnh trong bộ máy giúp việc của Quốc hội có liên quan mật thiết đến quy trình lập pháp hiện nay, đặc biệt là quy trình thông qua luật tại kỳ họp Quốc hội.
Chúng tôi cho rằng, quá trình soạn thảo, thẩm tra và thông qua các đạo luật bao gồm hai loại hoạt động khác nhau. Một loại hoạt động bao gồm các công việc: phân tích, hoạch định, đề xuất chính sách, thẩm tra chính sách, quyết định chính sách. Hoạt động này thuộc trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra và của Quốc hội. Một loại hoạt động khác đó là việc thể hiện những chính sách đó thành pháp luật, đây chính là công việc của các chuyên gia, các nhà chuyên môn. Theo tinh thần đó, theo chúng tôi thì cơ quan giúp thể hiện luật, pháp lệnh không phải và không thể làm thay cơ quan soạn thảo, càng không thể làm thay công việc của cơ quan thẩm tra cũng như của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội mà chỉ có thể tham gia và giúp trong khâu hoàn thiện về mặt nội dung cũng như kỹ thuật văn bản sau khi đã được trình Quốc hội, bảo đảm đúng và chính xác những gì mà trong quá trình soạn thảo, thẩm tra cũng như những gì mà Quốc hội quyết định trong quá trình thảo luận. Vì vậy, để có thể thực hiện được ý tưởng nêu trên thì cần thiết phải đổi mới quy trình thông qua luật hiện nay theo hướng Quốc hội thông qua luật tại hai kỳ họp khác nhau. Cụ thể là:
Sau khi Quốc hội thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì cơ quan soạn thảo sẽ phối hợp cùng với cơ quan hữu quan để nghiên cứu soạn thảo dự án luật. Tiếp đó, dự án luật được Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra và được trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Sau khi có ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, dự án sẽ được chỉnh lý lại và trình Quốc hội cho ý kiến chính thức tại kỳ họp Quốc hội (trình Quốc hội lần thứ nhất).
a) Trong lần trình thứ nhất: về cơ bản giữ nguyên như quy trình hiện hành, chỉ khác ở chỗ là Quốc hội chưa thông qua ngay, cụ thể là:
- Cơ quan hoặc cá nhân trình dự án luật thuyết trình trước Quốc hội về dự án;
- Hội đồng Dân tộc hoặc Uỷ ban của Quốc hội được giao thẩm tra dự án luật trình báo cáo thẩm tra trước Quốc hội về dự án đó;
- Quốc hội xem xét, thảo luận về dự án luật: Quốc hội sẽ thảo luận, quyết định những vấn đề lớn có tính nguyên tắc, cốt lõi của dự án, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; đồng thời cho ý kiến về những vấn đề khác thuộc nội dung của dự án luật. Trong lần này, Quốc hội không thảo luận về kỹ thuật lập pháp, cách thể hiện của dự án (tránh làm mất thời gian của Quốc hội). Để đạt được mục đích này, cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra, Đoàn thư ký kỳ họp phải là các cơ quan giúp Quốc hội chọn lọc các vấn đề lớn, những nội dung chính của dự án luật để trình Quốc hội xem xét, thảo luận.
Đối với cách thức tổ chức thảo luận về dự án luật thì trước khi thảo luận ở hội trường, có thể tiến hành thảo luận tại tổ đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, cần tập trung thời gian cho việc thảo luận tại hội trường và như vậy thì dự án luật sẽ được thảo luận, xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau ở tầm toàn quốc chứ không phải dưới góc độ của địa phương theo hình thức thảo luận ở tổ. Do đó, Quốc hội cần dành nhiều thời gian thoả đáng để các đại biểu Quốc hội phát biểu không hạn chế về tất cả các vấn đề trong dự án luật (thời gian dành cho thảo luận từ 2 đến 3 ngày cho mỗi dự án luật; đối với những dự án có nhiều nội dung, thường là bộ luật hoặc có những nội dung phức tạp, thời gian có thể kéo dài hơn, từ 4 đến 5 ngày). Kết thúc thảo luận, Quốc hội giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chịu trách nhiệm chỉ đạo việc chỉnh lý dự thảo và trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp sau.
Như vậy, trong thời gian giữa hai kỳ họp, cơ quan giúp công tác xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu tất cả các ý kiến của đại biểu Quốc hội, của cơ quan thẩm tra và trên cơ sở của dự án luật đã được trình ra Quốc hội tổ chức biên soạn, chỉnh lý, bảo đảm đúng nội dung, hoàn chỉnh dự thảo luật nhất là cách hành văn, kỹ thuật của văn bản. Trong quá trình chỉnh lý, cơ quan này có thể mời các chuyên gia, chuyên viên của các cơ quan, tổ chức hữu quan, kể cả cơ quan soạn thảo. Dự án sau khi đã được hoàn thiện được trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và sau khi đã được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến, dự thảo luật được hoàn thiện và gửi tới đại biểu Quốc hội.
b) Trong lần trình thứ hai (Quốc hội thông qua dự án luật): trong lần trình này, người trình dự án là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo lại đầy đủ quá trình tiếp thu, thể hiện ý kiến của Quốc hội vào dự án. Đại diện Đoàn thư ký kỳ họp hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đọc toàn văn dự án đã được chỉnh lý. Trong lần trình này, Quốc hội không thảo luận mà biểu quyết thông qua sau khi nghe đọc toàn văn.
Như vậy, trong “lần trình thứ hai”, quy trình xem xét, thông qua dự án luật như sau:
- Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thuyết trình trước Quốc hội, báo cáo tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội về việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật;
- Quốc hội biểu quyết thông qua toàn bộ dự án luật sau khi nghe đọc toàn văn. Trong trường hợp thật cần thiết, sau khi đọc toàn văn, đại biểu Quốc hội còn có ý kiến về một vấn đề nào đó trong dự án, thì Quốc hội thảo luận, biểu quyết vấn đề đó, sau đó biểu quyết thông qua toàn bộ dự án luật. Khi một vấn đề đã được Quốc hội biểu quyết thông qua, nếu có đề nghị biểu quyết lại thì phải được Quốc hội biểu quyết về việc biểu quyết lại.
Với phương án nêu trên thì một mặt bảo đảm và xác định rõ vai trò, trách nhiệm của từng cơ quan hữu quan trong hoạt động xây dựng pháp luật của Nhà nước ta (cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội). Mặt khác, sẽ góp phần quan trọng vào việc đẩy nhanh tiến độ xây dựng luật, pháp lệnh, bảo đảm chất lượng của mỗi văn bản khi được thông qua. Bởi vì, tại mỗi kỳ họp, Quốc hội có thể cho ý kiến về nhiều dự án luật và sẽ thông qua được nhiều dự án luật. Mặt khác, tại lần trình đầu tiên, Quốc hội có thể dành nhiều thời gian để thảo luận kỹ hơn. Sau khi Quốc hội cho ý kiến, các cơ quan hữu quan có được quỹ thời gian vật chất cần thiết giữa hai kỳ họp để nghiên cứu kỹ các ý kiến của đại biểu Quốc hội, tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật về kỹ thuật văn bản. Do đó, tại kỳ họp sau, Quốc hội sẽ không mất nhiều thời gian cho việc thông qua dự án luật mà dành thời gian thảo luận về các dự án luật khác. Phương án này bảo đảm tổng số thời gian của kỳ họp Quốc hội dành cho việc xem xét, thông qua dự án luật được rút ngắn nhưng số lượng văn bản được thông qua sẽ nhiều hơn, và chất lượng của mỗi đạo luật được Quốc hội thông qua sẽ cao hơn. Đồng thời, sẽ góp phần nâng cao hơn trách nhiệm của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong công tác lập pháp là một trong những chức năng trọng tâm của Quốc hội, giảm bớt công việc cho các cơ quan, tổ chức hữu quan để các cơ quan, tổ chức này có thời gian tập trung vào chức năng, nhiệm vụ quản lý, điều hành hoặc chức năng chủ yếu của mình.
2. Về vấn đề bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật
Đây là vấn đề liên quan đến chức năng của Uỷ ban Pháp luật đã được quy định tại Luật Tổ chức Quốc hội và là vấn đề quan trọng cần phải được làm rõ. Việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với dự thảo luật được thực hiện như thế nào? Cơ quan nào chịu trách nhiệm? Cơ quan giúp công tác xây dựng luật, pháp lệnh sẽ chịu trách nhiệm và báo cáo trước cơ quan nào về dự kiến chỉnh lý? Nói cách khác, dự án luật sau khi được tiếp thu, chỉnh lý sẽ được báo cáo, trình trực tiếp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hay trước khi trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội còn phải báo cáo Uỷ ban Pháp luật. Vấn đề này có thể có hai giải pháp.
a) Giải pháp thứ nhất: nếu Uỷ ban Pháp luật vẫn còn được giao nhiệm vụ “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật” như quy định hiện hành, thì về nguyên tắc, dự án luật (đã được chỉnh lý) trước khi trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thì phải được trình Uỷ ban Pháp luật, bởi vì, đây là một uỷ ban chuyên môn về pháp luật của Quốc hội. Trong trường hợp này, người chịu trách nhiệm và báo cáo về dự án đã được chỉnh lý trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là Uỷ ban Pháp luật. Để thực hiện được giải pháp này thì cần phải tổ chức lại Uỷ ban Pháp luật theo hướng tăng cường đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách. Một số chức năng, nhiệm vụ hiện nay của Uỷ ban Pháp luật cũng cần được điều chỉnh cho phù hợp. Đồng thời, cơ quan giúp công tác xây dựng luật, pháp lệnh sẽ là cơ quan trực tiếp giúp cho hoạt động của Uỷ ban Pháp luật.
b) Giải pháp thứ hai: nếu coi trọng tâm của giai đoạn này chỉ là việc hoàn thiện về mặt pháp lý, nhất là về kỹ thuật lập pháp, còn những nội dung của dự án luật đã được đại biểu Quốc hội cho ý kiến và vai trò của cơ quan soạn thảo, thẩm tra đã chấm dứt sau khi dự án luật được trình sang Quốc hội (tại lần trình đầu tiên) thì dự án luật (sau khi được chỉnh lý) chỉ cần trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Trong trường hợp này, chức năng bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật và ngay cả tên gọi của Uỷ ban Pháp luật cũng cần được điều chỉnh cho phù hợp.