ĐỂ TIẾN TỚI CHUYÊN NGHIỆP
Nguyễn Đức Lam
Văn phòng Quốc hội
Quốc hội là nơi hoạch định chính sách, các đại biểu là các nhà chính khách. Đó chính là cốt lõi, trọng tâm trong mọi hoạt động của Quốc hội. Và chính vì vậy, theo chúng tôi một yêu cầu được đặt ra: nâng cao tính chuyên nghiệp trong hoạt động của Quốc hội. Vậy những thách thức nào, yêu cầu nào, tiêu chí nào trên con đường tiến tới một Quốc hội chuyên nghiệp? Hành trang nào cho đại biểu trên con đường đó?
1. Đại diện nhân dân - cân bằng giữa các lợi ích
Dù chuyên nghiệp hay không, đại biểu vẫn là người đại diện nhân dân. Nhưng do Quốc hội đại diện cho nhiều lợi ích khác nhau, hơn nữa, ở nước ta đại biểu đồng thời kiêm nhiệm làm những nghề khác, bởi vậy, xác định đúng bản chất của đại diện nhân dân luôn là câu hỏi trọng tâm và là bước đi cần thiết trên con đường tiến tới chuyên nghiệp.
Đại diện cho ai?
Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất trong một quốc gia. Tuy nhiên, một câu hỏi vẫn thường được đặt ra là “đại biểu Quốc hội đại diện cho ai”? Cho cử tri của mình, cho địa phương hay cho lợi ích quốc gia? Dung hoà hai lợi ích này luôn là một vấn đề căn bản trong học thuyết và thực tiễn hoạt động của Quốc hội các nước cũng như ở Việt Nam. Ở nước ta, trên lý thuyết, đại biểu Quốc hội có thể bị cử tri bãi miễn nếu không đáp ứng được yêu cầu của cử tri. Như vậy, đại biểu bị ràng buộc trong lợi ích của cử tri khu vực bầu cử (lý thuyết uỷ quyền chịu lệnh). Thế nhưng, như đã nói, đại biểu là người hoạch định chính sách cho quốc gia, bởi vậy, trên tầm cỡ quốc gia lý thuyết uỷ quyền chịu lệnh khó có thể thích hợp.
Nhưng mặt khác, đại biểu không chỉ xây dựng chính sách vì lợi ích quốc gia, mà còn làm việc như những sứ giả đại diện cho địa phương của mình. Hơn nữa, tâm lý của các cử tri muốn các đại biểu quan tâm nhiều đến dư luận khi đưa ra các quyết sách hơn là làm theo những gì đại biểu cho là tốt nhất. Người dân đòi hỏi các đại biểu phải tiếp xúc với họ nhiều hơn, thường xuyên hơn, phục vụ địa phương họ thiết thực hơn... Điều đó là dễ hiểu. Nhưng nếu quá nghiêng về công việc phục vụ cử tri thì nó sẽ lấy đi rất nhiều thời gian quý báu dành cho hoạt động lập pháp.
Tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khoá X, các đại biểu không thông qua một điều khoản trong Dự án Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi, theo đó hai uỷ ban mới sẽ được thành lập. Ngoài một số nguyên nhân, bên lề kỳ họp một đại biểu cho biết thêm: các đại biểu e ngại điều đó sẽ làm giảm bớt quyền lợi của địa phương, mặc dầu trên nguyên tắc, điều khoản sửa đổi sẽ tăng hiệu quả hoạt động của Quốc hội - có nghĩa là có lợi cho quốc gia.
Vậy trọng tâm ở đâu? Cân bằng các lợi ích như thế nào? Theo chúng tôi, có thể khoanh vùng những vấn đề gì nên quyết theo suy xét của cá nhân đại biểu nếu thấy phù hợp với lợi ích quốc gia, và những vấn đề gì nên chiều theo ý kiến cử tri, dư luận. Thông tin sau đây có lẽ có giá trị tham khảo cho các đại biểu ta: trong cuộc thăm dò ý kiến nghị sỹ Hạ viện Mỹ năm 1977, những người được hỏi cho rằng các vấn đề có ý nghĩa quốc gia như chính sách đối ngoại hay phòng thủ quốc gia, và các vấn đề cố hữu như nạo phá thai, kiểm soát súng... họ quyết theo suy xét cá nhân; còn những vấn đề kinh tế, xã hội, công trình công cộng, chương trình nông nghiệp, họ chiều theo ý kiến cử tri quận mình[1].
Lập pháp, đại diện và kiêm nhiệm
Các đại biểu của chúng ta phải gánh vác một lúc ba gánh nặng: là nhà lập pháp, đại biểu phải làm công việc “biến dự luật thành đạo luật”; là nhà đại diện, đại biểu phải đáp ứng được các yêu cầu của cử tri; và do hoạt động kiêm nhiệm, đại biểu đồng thời phải làm những công việc hàng ngày của bác sỹ, giáo viên, giám đốc, chủ tịch huyện... Vậy đâu là trọng tâm? Mặc dầu là đại biểu Quốc hội, nhưng đại đa số tham gia hoạt động tại nghị trường chỉ trên dưới hai tháng trong một năm. Thời gian dành cho tiếp xúc cử tri còn ít hơn nhiều. Thời gian còn lại, đại biểu không còn là đại biểu mà chỉ là bác sỹ, giáo viên, giám đốc, chủ tịch huyện... Như vậy, thực trạng này trái với bản chất của đại biểu Quốc hội là nhà lập pháp và nhà đại diện - những người hoạch định chính sách quốc gia. Giải pháp ở đây chỉ có thể là: trong khi làm công việc thường ngày của mình, từ thực tiễn hàng ngày đó, mỗi bác sỹ, giáo viên, giám đốc... là đại biểu Quốc hội phải luôn nhớ đến hoạt động quan trọng của mình là hoạt động đại biểu, phục vụ cho hoạch định chính sách, rút ra những vấn đề mang tầm chính sách để đưa ra trước nghị trường trong hai kỳ họp mỗi năm.
2. Chuyên nghiệp và tiến tới chuyên nghiệp
Do những điều kiện lịch sử trong quá khứ, trước đây lý thuyết đại biểu kiêm nhiệm tỏ ra thích hợp với thực tiễn, nhưng cũng do những đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống và hoạt động của Quốc hội, kiêm nhiệm hôm nay lại khó có thể đáp ứng được hết những yêu cầu khó khăn của công tác lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Bởi vậy, yêu cầu chuyên nghiệp hoá đại biểu trở nên cấp thiết. Gần đây chúng ta nói nhiều đến khái niệm chuyên trách, nhưng “chuyên trách” chỉ là một bước tiến tới “chuyên nghiệp”. Vậy tính chuyên nghiệp là gì? Đại biểu ta đã chuyên nghiệp chưa? Nếu chưa, làm gì để tiến tới chuyên nghiệp?
Chuyên nghiệp
Qua kinh nghiệm các nước, có thể rút ra những điểm dưới đây tạo nên tính chuyên nghiệp của đại biểu Quốc hội.
Điều kiện chuyên nghiệp
Lương và các khoản thu nhập khác
Đã là nghề thì phải có lương xứng đáng với nghề. Lương và các khoản thu nhập cao nhằm bảo đảm điều kiện vật chất cho nghị sỹ chuyên tâm vào hoạt động nghị trường; thu nhập cao xuất phát từ tính chất công việc đòi hỏi những khoản phí tổn rất lớn; do tầm quan trọng của hoạt động hoạch định chính sách; cuối cùng, nghị sỹ chịu áp lực rất lớn từ nhiều phía, bởi vậy, mức lương cao cũng là một trong những điều kiện đảm bảo sự độc lập của nghị sỹ.
Bộ máy giúp việc
Các tác giả của cuốn “Quốc hội Mỹ ngày nay” nhấn mạnh đến thực tế là “vấn đề càng phức tạp, càng nhiều đại biểu cần đến sự trợ giúp của bộ máy giúp việc, của chuyên gia”[2]. Tính chất công việc phức tạp, khối lượng công việc khổng lồ đòi hỏi Quốc hội các nước đều có bộ máy giúp việc chung cho các nghị sỹ và mỗi nghị sỹ có bộ máy giúp việc riêng. Bộ máy giúp việc chung cho các nghị sỹ nằm trong Văn phòng Quốc hội, thư viện Quốc hội, các bộ phận giúp việc trong các uỷ ban.
Các nhân viên giúp việc riêng của nghị sỹ thường gồm có ba nhóm: nhóm thứ nhất phân tích và soạn thảo các dự luật, soạn các bài phát biểu, chuẩn bị những tài liệu giải trình quan điểm của nghị sỹ về một vấn đề nào đó; nhóm thứ hai giữ quan hệ của nghị sỹ với đồng nghiệp, cử tri, các nhóm vận động hành lang; nhóm thứ ba phụ trách quan hệ với truyền thông, báo chí, soạn thông cáo báo chí, tổ chức họp báo.
Những đặc quyền
Cũng như mọi nghề khác, nghị sỹ có những quyền đặc thù nhằm mục đích bảo đảm sự độc lập của họ. Ngoài ra, khác với những nghề khác, các đặc quyền của nghị sỹ được quy định trực tiếp trong Hiến pháp và một số văn bản pháp luật. Đó là những quyền: Quyền bất khả xâm phạm (nhằm bảo vệ các nghị sỹ khỏi sự truy tố hình sự từ phía các cơ quan nhà nước khác nấp dưới những lý do giả tạo); Quyền “indemnitet” (quyền của nghị sỹ không phải chịu trách nhiệm pháp lý về những lời phát biểu của mình ở nghị trường, các uỷ ban, cũng như trong những trường hợp khác, khi lời phát biểu mang tính chất công; về việc bỏ phiếu của mình; về nội dung các dự luật do nghị sỹ đưa ra; về các câu hỏi chất vấn; các kiến nghị sửa đổi, bổ sung...; Quyền lựa chọn - bỏ phiếu (Bỏ phiếu vừa là quyền - quyền lựa chọn, vừa là nghĩa vụ - cử tri trao cho mỗi nghị sỹ lá phiếu đó, quyền đó, bởi vậy nghị sỹ phải tự bỏ lá phiếu của mình, không một đồng sự hay nhân viên giúp việc nào có thể làm thay việc đó).
Ngoài ra, các nghị sỹ còn có những quyền khác như quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung luật, sáng quyền lập pháp, quyền từ chối cung cấp chứng cứ, quyền chất vấn và yêu cầu cung cấp thông tin đối với các bộ trưởng...
Tinh thần chuyên nghiệp
Triết lý nghề nghiệp
Đã theo nghề thì tâm huyết với nghề, với nghiệp. Là người hoạch định chính sách cho đất nước, đại biểu phải luôn trăn trở với vận mệnh của đất nước, sống cùng nhịp sống của đất nước. Đồng thời, là người đại diện, đại biểu là “đầy tớ của cử tri”, phục vụ cử tri, chuyển tiếng nói của cử tri tới diễn đàn Quốc hội.
Nghĩa vụ nghề nghiệp
Hiến pháp và pháp luật các nước đều quy định những nghĩa vụ mà đại biểu Quốc hội phải tuân thủ. Các nghĩa vụ bao gồm: nghĩa vụ tham gia các phiên họp, nghĩa vụ bỏ phiếu, nghĩa vụ tuân thủ các thủ tục làm việc của nghị viện… Nghị viện các nước có những biện pháp xử lý hành chính khác nhau đối với những vi phạm của nghị sỹ như tạm thời truất quyền đại biểu, giảm lương...
Chỉ chuyên làm nghề nghị sỹ
Hầu hết các nước đều quy định trong nhiệm kỳ của mình, nghị sỹ không được hành nghề nào khác, không kiêm nhiệm chức vụ nhà nước hoặc tư nhân. Quy định này nhằm bảo đảm sự độc lập tương đối của nghị sỹ khi thực hiện các chức năng của mình, để nghị sỹ không phải chịu áp lực bên ngoài từ chính phủ cũng như của những quyền lợi cá nhân. Chỉ có một số nước theo chính thể đại nghị như Anh cho phép các thành viên chính phủ đồng thời là nghị sỹ.
Ngoài ra, nhiều nghị sỹ coi việc tham gia vào nghị viện là sự nghiệp lâu dài, họ có thể tái cử nhiều lần trong đời. Nghị sỹ càng làm việc lâu năm thì càng đóng góp nhiều đạo luật, nhiều sáng kiến, những kiến nghị sửa đổi... Thời gian làm đại biểu kéo dài đẩy các nghị sỹ tới chỗ chuyên môn hoá cao độ hơn: họ ổn định vị trí của mình trong uỷ ban, củng cố chuyên môn…
Quy tắc ứng xử
Mỗi nghề đều có những quy tắc ứng xử trong nghề, dù thành văn hay không thành văn. Nghị sỹ ở các nước cũng có những chuẩn mực ứng xử trong hoạt động hàng ngày như lịch thiệp với các đồng nghiệp, học cách kiềm chế và chiều theo những người lớn tuổi hơn trong những năm đầu, những người mới vào nghề cần có tinh thần học hỏi, nghị sỹ phải trung thành với Nghị viện, không chỉ trích những vấn đề riêng tư của đồng nghiệp tại nghị trường...
Năng lực chuyên nghiệp
Giao tiếp
Trên cương vị nhà hoạch định chính sách, nghị sỹ Quốc hội có một diện giao tiếp hết sức rộng lớn - với báo chí, cử tri, đám đông, đồng nghiệp, các nhóm quyền lợi, khách nước ngoài... Tất cả các đối tượng này đều có tầm quan trọng như nhau, tuy nhiên tuỳ từng thời điểm, từng vấn đề mà trọng tâm chú ý nghiêng về một hay vài đối tượng nào đó. Trong quá trình giao tiếp, sự cởi mở, sự tin cậy, thân thiện, đồng cảm là những tố chất quan trọng. Và quan trọng là đối với mỗi đối tượng cần có một phong cách giao tiếp riêng.
Thuyết phục
Giải trình, lập luận là một phần không thể tách rời của việc ra quyết định, chính sách. Các nghị sỹ phải miêu tả, giải trình, chứng minh quan điểm của mình trên diễn đàn nghị viện, ở các khu vực bầu cử địa phương, trước đám đông, trước ống kính truyền hình... Bởi vậy, khả năng hùng biện, thuyết phục người khác của nghị sỹ đóng vai trò hết sức then chốt để vấn đề có thể trở thành chính sách.
Thương lượng
Thương lượng tạo nên bản chất của Quốc hội, bởi lẽ chính trị, trong đó có hoạt động lập pháp là nghệ thuật thoả hiệp. Như các tác giả của cuốn “Quốc hội Mỹ ngày nay” nhận xét, “cơ quan lập pháp là một hình thức thương lượng. Điều đình, thoả hiệp, nhượng bộ, đánh đổi, mặc cả... là những hình thức hoạt động chủ yếu của cơ quan này... Công việc đó chưa bao giờ đơn giản cả. Sự khác biệt giữa các luồng ý kiến càng lớn thì việc thoả mãn mọi nhu cầu càng khó khăn. Xã hội càng phức tạp thì quá trình đó càng gian nan... Ranh giới của sự dung hoà thật mỏng manh”[3].
Nắm vững vấn đề
Hầu hết nghị sỹ các nước đều có trình độ học vấn cao, và ở nhiều nước các nghị sỹ là luật gia chiếm tỷ lệ khá lớn. Tuy nhiên, dù với học vấn nào thì hiệu quả hoạt động của nghị sỹ phụ thuộc rất nhiều vào việc ông ta có nắm vững vấn đề đưa ra hay không. “Quyền lực thực sự bắt nguồn từ việc làm của bạn và việc bạn biết rõ vấn đề mà bạn đang nói tới”- Thượng nghị sĩ quá cố người Mỹ, ông Edmund S. Muskie từng khẳng định như vậy[4].
Thông thạo quy trình, thủ tục
Được coi là một nghề, các nghị sỹ đòi hỏi phải thạo nghề của mình như đối với mọi nghề khác. Thông thạo các quy trình và thủ tục làm việc của nghị viện được xem là một tiêu chuẩn quan trọng để đánh giá sự thông thạo của nghị sỹ ở nghị trường.
Những nghị sỹ am hiểu về quy trình và thủ tục làm việc của Nghị viện có khả năng tạo ra những ảnh hưởng đối với quyết định của nghị viện, và có khả năng dẫn dắt chúng theo mục đích riêng của mình. Những người này dễ trở thành những nhân vật quan trọng trong việc đánh đổ hoặc thông qua một giải pháp lập pháp.
Ngược lại, những nghị sỹ hiểu một cách lờ mờ về quy trình sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong công việc nghị trường. Việc không thông thạo về quy trình và thủ tục sẽ làm cho nghị sỹ bị hạn chế khả năng và ảnh hưởng của mình vào quy trình lập pháp...[5].
Tiến tới chuyên nghiệp
Rõ ràng là, nếu căn cứ vào các tiêu chuẩn trên đây thì đại biểu của chúng ta còn phải cần nhiều điều kiện nữa để tiến tới chuyên nghiệp. Sau đây, chúng tôi muốn nhấn mạnh đến một số điều kiện:
a. Như đã thấy, “chuyên trách” làm đại biểu ở các nước cũng chỉ mới là một trong những nội hàm của tính chuyên nghiệp. Để chuẩn bị bước sang chuyên nghiệp, như đã nói ở phần I, đại biểu Quốc hội có thể bù đắp thời gian kiêm nhiệm bằng cách nhìn nhận, đánh giá, rút ra những vấn đề ở tầm chính sách trong khi làm công việc chuyên môn. Mặt khác, điều quan trọng là coi trọng kinh nghiệm của những người được tái đắc cử, những người có “thâm niên” cao, khuyến khích, vận động những đại biểu ưu tú tái cử.
b. Nói về tiền lương, đại biểu Quốc hội Việt Nam khó có thể so sánh với nghị sỹ các nước (không đâu xa, ngay nghị sỹ của Campuchia cũng được nhận 2000$/tháng). Nhưng ở Việt Nam liệu dư luận có chấp nhận thu nhập đại biểu 2000$/tháng, trong khi một viên chức bình thường chỉ nhận được số tiền bằng vài chục đô la? Tuy nhiên, theo chúng tôi, điều có thể làm được là “khoán gọn” và tăng các khoản chu cấp khác cho đại biểu dùng vào đi lại, tiếp xúc cử tri, sử dụng các phương tiện thông tin liên lạc, thuê nhà ở, thuê chuyên gia...
c. Nhiều đại biểu Quốc hội than phiền về tình trạng có những vấn đề chuyên sâu, đại biểu nắm không vững làm sao mà quyết và nhấn mạnh đến vai trò của đội ngũ chuyên gia trong tất cả các hoạt động[6]. “Thời gian là vàng bạc”. Trong điều kiện đa số đại biểu ta kiêm nhiệm như hiện nay, đội ngũ chuyên gia không chỉ san sẻ gánh nặng chuyên môn, mà còn bù đắp rất nhiều cho sự khủng hoảng thiếu thời gian của đại biểu và tiết kiệm rất nhiều thời gian cho đại biểu. Bởi vậy, ở đây đầu tư vào đội ngũ chuyên gia, giúp việc là một sự đầu tư ít tốn kém. Nếu trước mắt, mỗi đại biểu chưa thể có bộ phận giúp việc riêng, điều hoàn toàn có thể làm được là chú trọng nâng cao trình độ của đội ngũ chuyên viên trong Văn phòng Quốc hội, thư ký của các đoàn đại biểu Quốc hội; chú trọng ý kiến chuyên gia ở ngoài; tuyển chọn thêm những người vừa có năng lực, vừa có tâm huyết với nghề, với nghiệp.
d. Mặc dù các kỹ năng đại biểu đều quan trọng nhưng chúng tôi muốn nhấn mạnh đến kỹ năng thương lượng. Sự thương lượng bao giờ cũng đem lại giải pháp dung hoà nhất và do đó hợp lý, được lòng nhất, bảo đảm sự thống nhất, tính ổn định cho cuộc sống xã hội. Hơn nữa, với những đặc điểm, truyền thống của mình, xã hội Việt Nam là một môi trường thích hợp cho hình thức thương lượng, đặc biệt thương lượng trong hoạt động của Quốc hội nhằm đạt được mục đích cao nhất - sự phồn thịnh cho toàn xã hội và cho từng thành viên: "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh".
e. Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội Việt Nam vừa thiếu, vừa yếu, có lẽ do chúng ta chưa nhận thức hết tầm quan trọng của nó. Bởi vậy, đại biểu không có điều kiện để thông thạo quy trình, thủ tục - một yêu cầu để đánh giá tính thạo nghề, cũng có nghĩa là tính chuyên nghiệp. Nhưng mặt khác, đại biểu cần nhận thức cho được ý nghĩa, tầm quan trọng của quy trình, thủ tục, trước hết đối với hoạt động của chính bản thân mình.
3. Quy trình, thủ tục và xây dựng quy trình, thủ tục
Tính chuyên nghiệp của đại biểu đi song song với tính chuyên nghiệp trong từng hoạt động của toàn thể Quốc hội. Quy trình, thủ tục nhằm bảo đảm cho tính chuyên nghiệp đó.
Về quy trình nói chung
Quốc hội với tư cách là cơ quan đại diện chứa trong mình nhiều lợi ích khác nhau. Do đó, cơ quan lập pháp nào cũng tiềm ẩn xung đột quyền lợi. Chính vì vậy, hơn mọi cơ quan nhà nước khác, đối với Quốc hội, các quy trình, thủ tục do chính mình lập ra và được mọi thành viên tham gia tuân thủ có ý nghĩa rất quan trọng. Các quy trình, thủ tục có tầm quan trọng còn vì có tác dụng phân tán, phi tập trung hoá quyền lực và vô hiệu hoá ý chí của số đông khi số đông đó thiếu thiện chí.
Thomas Jefferson, một trong những vị Tổng thống nổi tiếng nhất của Mỹ đã nhấn mạnh đến tầm quan trọng của một hệ thống các nguyên tắc cần tuân thủ: “Điều quan trọng trước hết là phải có các quy tắc để thực hiện theo... Dựa vào đấy tiến trình công việc có thể được tiến hành đều đặn mà không phụ thuộc vào tính thất thường của người điều khiển phiên họp hoặc sự ngụy biện của các Nghị sỹ. Một điều rất quan trọng là trình tự, lễ nghi và sự quy củ cần phải được bảo đảm trong một cơ quan hàng đầu của đất nước”[7].
Hơn nữa, quá trình hoạch định chính sách của Quốc hội đòi hỏi phải có những bước đi tuần tự, từ sự kiện đến vấn đề và cuối cùng là chính sách. Trong quá trình đó, tất yếu phải có những quy tắc điều chỉnh từng công đoạn một và liên kết các công đoạn với nhau - phân tích chính sách, xây dựng chính sách, thông qua chính sách và thực thi chính sách. Đặc biệt, quan trọng là cần nhận thức được điểm xuất phát cho mọi quy trình là phân tích chính sách.
Quốc hội các nước đều có rất nhiều quy trình, thủ tục cho mỗi hoạt động của mình, cho dù là nhỏ nhất - quy trình lập pháp, quy trình ngân sách, quy trình giám sát, thủ tục bỏ phiếu, chất vấn...[8].
Quy trình ở nước ta
Ở nước ta, quy trình, thủ tục chưa được chú trọng trong hoạt động của Quốc hội; rất nhiều quy trình, thủ tục còn chưa có; những quy trình, thủ tục đã có thì còn nhiều điểm bất cập.
Quy trình lập pháp
[…][9] Bắt đầu quy trình lập pháp không phải từ việc xây dựng chương trình pháp luật, mà cần bắt đầu từ phân tích chính sách lập pháp - trước khi cho ra đời một dự luật, cần giải đáp được những câu hỏi như: Luật đó cần cho ai? Ai sẽ chịu thiệt? Những vấn đề liên quan, chịu tác động của luật? Triển vọng của luật như thế nào...[10]. Chỉ sau khi phân tích được chính sách, mới đến công đoạn thể hiện chính sách trong dự luật (công việc của những chủ thể sáng quyền lập pháp). Tiếp đó là công đoạn thẩm định, thẩm tra những dự luật nào đủ tiêu chuẩn xét trên phương diện chính sách để đưa ra Quốc hội (theo quan điểm của cơ quan thẩm định, thẩm tra); xem xét, nghiên cứu, thảo luận, thông qua và ra chính sách (công đoạn của đại biểu, của Quốc hội). Như vậy, Quốc hội lúc đó sẽ là Quốc hội lập pháp thực sự: giống như người canh cổng, Quốc hội chỉ "cho qua" những dự luật nào đáp ứng được yêu cầu về chính sách[11].
Quy trình giám sát
Giám sát - “khâu yếu, có thể nói vẫn là khâu yếu nhất”[12]. Một trong những nguyên nhân, theo chúng tôi là chưa có quy trình cho từng hoạt động giám sát - giám sát ngân sách, chất vấn, giám sát theo đoàn… Tất cả những vướng mắc trong giám sát một phần đều do chưa có quy trình: tính hình thức, thiếu cơ chế phối hợp, thiếu chế tài xử lý, các quyết định giám sát không có hiệu lực pháp lý, khó quy trách nhiệm… Bởi vậy, nhiều đại biểu Quốc hội khoá X đã rất bức xúc với thực trạng này và nhấn mạnh yêu cầu cấp thiết xây dựng Luật giám sát […][13] để quy định rõ quy trình giám sát[14].
Thủ tục làm việc
Thực tiễn các kỳ họp của Quốc hội Khoá X cho thấy nhiều câu chuyện xung quanh thủ tục làm việc của Quốc hội ta. Chẳng hạn như trong phiên họp thảo luận, thông quan Nghị quyết sửa đổi một số điều của Hiến pháp ngày 11 và 12/12/2001, số đại biểu có mặt ít hơn khá nhiều so với số phiếu hiện trên bảng điện tử[15]. Chuyện đáng tiếc như vậy sẽ không xảy ra nếu có quy định rõ ràng về thủ tục làm việc. Đây chỉ là một trong nhiều ví dụ minh chứng cho thấy thực trạng thủ tục làm việc của Quốc hội ta còn thiếu nhiều và thiếu nhất quán.
4. Thông tin và xử lý thông tin
Con người trong thời đại ngày nay nhiều lúc cảm thấy ngợp trước biển thông tin mênh mông và dễ bị ngập trong biển đó. Đại biểu Quốc hội cũng có thể gặp phải tình trạng như thế. Các đại biểu ta thường than phiền về một nghịch lý: khi kỳ họp đến, mỗi đại biểu phải “ôm” hàng nghìn trang tài liệu và thường là không đọc hết, nhưng đồng thời vẫn thiếu thông tin. Vậy xem xét mối quan hệ thông tin - đại biểu - hoạch định chính sách như thế nào?
Các nguồn thông tin
Đại biểu Quốc hội nhiều nước trước khi biểu quyết hay quyết định một vấn đề đã nhận được một khối lượng thông tin phong phú từ nhiều nguồn khác nhau. Tổng hợp lại, đó là những nguồn sau: Thông tin của các đồng nghiệp; thông tin từ các uỷ ban; từ các bộ phận giúp việc chuyên môn của Quốc hội; thông tin từ cử tri; thông tin từ các cơ quan nhà nước khác; thông tin của bộ phận giúp việc riêng của đại biểu, tư vấn bên ngoài; thông tin từ các phương tiện thông tin đại chúng; thông tin của các nhóm quyền lợi, vận động hành lang; thông tin của chính đảng.
Đại biểu ta thiếu thông tin
So sánh với những nguồn thông tin trên đây, rõ ràng là đại biểu của chúng ta thiếu nhiều nguồn thông tin như thông tin của các nhóm quyền lợi, vận động hành lang, của bộ máy giúp việc chuyên nghiệp của từng đại biểu.
Các đại biểu không chỉ thiếu nguồn thông tin, mà còn thiếu về dung lượng và nội dung, thiếu thông tin liên quan đến tất cả các chức năng hoạt động của Quốc hội là lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng. Bên cạnh đó, những thông tin đến tay đại biểu không phải lúc nào cũng kịp thời[16].
Thiếu thông tin dẫn đến tình trạng là các đại biểu nhiều lúc biểu quyết “liều”[17], một cách cảm tính và hình thức, không đánh giá hết vấn đề từ góc độ chính sách. Bởi vậy, bên cạnh việc tăng cường hoạt động cung cấp thông tin của những nguồn đã có (Văn phòng Quốc hội, các uỷ ban, tiếp xúc cử tri...), có thể thay thế những nguồn chưa có bằng những nguồn khác (đội ngũ chuyên viên, thuê chuyên gia, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức xã hội...).
Thừa mà thiếu - xử lý thông tin
Thông tin vừa là nguồn tạo nên quyền lực nhưng nhiều lúc vừa là một sự phiền toái. Các đại biểu Quốc hội hơn ai hết "ngập" trong đống tài liệu, trong từng chồng báo cáo, dự luật và đơn thư của cử tri... Bởi vậy, các đại biểu buộc phải lựa chọn: Cần đọc cái gì? Cần biết bao nhiêu là vừa đủ trước khi quyết định hoặc biểu quyết? Nghe ai? Nghe những gì...
Do thời gian có hạn, đại biểu cần đến những thông tin đáng tin cậy nhất, đồng thời thông tin đó cũng đòi hỏi ít công sức nhất để nắm vững nội dung của nó. Khi các đại biểu than phiền về những vấn đề thông tin, điều đó không chỉ có nghĩa là thiếu thông tin. Điều mà đại biểu muốn nói đến là sự khan hiếm thông tin đã được xử lý chứ không phải chỉ các dữ liệu, dung lượng thông tin.
Theo kinh nghiệm nước ngoài, giải pháp ở đây là tạo ra một quy trình xử lý thông tin vừa đáp ứng những nhu cầu thông tin của đại biểu trong thời gian ngắn nhất, vừa để làm sao tiếng nói của cử tri được lắng nghe. “Do những vấn đề cần xử lý vừa ở tầm chính sách, vừa có tính chất sự việc, nguồn thông tin tối ưu cần kết hợp những yếu tố sau: những khía cạnh cụ thể của chính sách (cần làm những gì?), những hệ quả của nó (ai sẽ được lợi, ai sẽ chịu thiệt) và viễn cảnh thực hiện chính sách (những cơ hội nào?). Đối với những lĩnh vực không chuyên, các đại biểu cần đến loại thông tin kết hợp được cả sự đánh giá tầm quan trọng của vấn đề, cả nội dung của nó, phạm vi phổ biến và mối quan hệ với những vấn đề khác”[18]. “Kiến thức tiết kiệm thời gian, công sức cho đại biểu là loại kiến thức trả lời trực tiếp vào câu hỏi “có” hay “không” khi biểu quyết”[19].
Vậy thì ai sẽ sàng lọc, xử lý thông tin cho đại biểu? Dĩ nhiên, trước hết đại biểu tự xử lý qua kinh nghiệm, kiến thức, dự cảm của bản thân, đứng từ góc độ, tầm nhìn của một nhà hoạch định chính sách. Thứ hai, vai trò của những chuyên gia giúp việc riêng, những người thân cận của đại biểu ở đây rất quan trọng. Ở nước ta, đại biểu chưa có bộ máy giúp việc riêng nên gánh nặng đó dồn lên các bộ phận chuyên môn trong Văn phòng Quốc hội. Tuy nhiên, bản thân đại biểu vẫn là người lựa chọn thông tin cuối cùng.
*
* *
Trong quá trình hoạt động, đại biểu Quốc hội mang theo mình hành trang thiết yếu nhất. Con đường tiến tới chuyên nghiệp thực sự còn dài và đầy khó khăn, nhiều những việc cần làm. Mong rằng, với hành trang của mình các đại biểu Quốc hội khoá XI sẽ làm được nhiều việc trên con đường đó và hoàn thành tốt vai trò hoạch định chính sách và đại diện nhân dân của mình./.
[1] Roger H. Davison, Walter J. Oleszek. Quốc hội và các thành viên, bản dịch tiếng Việt. Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2002, tr. 222.
[2] Edward V. Schneir, Bertram Gross. Congess Today. St. Martin’s Press. N.Y. 1993, p. 294.
[3] Edward V. Schneir, Bertram Gross. Congess Today. St. Martin’s Press. N.Y. 1993, p.17.
[4] Roger H. Davison, Walter J. Oleszek, Quốc hội và các thành viên, tr. 412.
[5] Đề tài nghiên cứu khoa học - “Mô hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội các nước trên thế giới”, Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Sĩ Dũng, Văn phòng Quốc hội, 2000-2002.
[6] Xem “5 năm, cái nhìn của những người trong cuộc”, Nghiên cứu Lập pháp, số 4/2002.
[7] Edward V. Schneir, Bertram Gross. Congess Today. St. Martin’s Press. N.Y. 1993, p.199.
[8] Xem thêm Đề tài nghiên cứu khoa học, tlđd.
[9] Lược bỏ so với bản gốc một dẫn đoạn ngắn (BBT).
[10] Về tầm quan trọng của công đoạn phân tích chính sách, xem thêm bài viết của Tiến sĩ Nguyễn Sỹ Dũng “Phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp”, Nghiên cứu Lập pháp số 4/2000.
[11] Xem thêm các bài viết về quy trình lập pháp trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp để tham khảo.
[12] Phát biểu của đại biểu Vi Văn Mạn trong phiên họp ngày 20/3/2002.
[13] Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội đã được thông qua tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khoá XI, năm 2003 (BBT).
[14]Một nguyên nhân khác, cốt yếu hơn của thực trạng giám sát là chúng ta chưa xác định đúng quan điểm về bản chất, mục đích của giám sát. Nhưng đó lại là vấn đề khác, xin không bàn đến ở đây.
[15] Xem “Quốc hội thảo luận về sửa đổi Hiến pháp”, Nghiên cứu Lập pháp, số 11/2001 và ghi âm phát biểu của đại biểu tại kỳ họp thứ 11, Quốc hội khoá X. (Trung tâm TT TV&NCKH- VPQH).
[16] Xem thêm ghi âm phát biểu của đại biểu Quốc hội ngày 20/3/2002.
[17] "Liều" là từ của một đại biểu dùng trong phiên họp ngày 20/3/2002. Xem thêm ghi âm phát biểu của đại biểu.
[18] Edward V. Schneir, Bertram Gross. Congess Today. St. Martin’s Press. N.Y. 1993, p. 294.