Trong bộ máy nhà nước, Quốc hội được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng thành các quy định của luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại.
Trong những năm gần đây, trên cơ sở xác định tầm quan trọng của công tác xây dựng pháp luật, Quốc hội đã dành nhiều thời gian cần thiết cho việc thảo luận, thẩm tra, xem xét và quyết định thông qua các dự án luật. Tại các kỳ họp Quốc hội, việc thảo luận, xem xét, quyết định, thông qua các dự án luật đã trở nên thiết thực. Đại biểu Quốc hội đã thảo luận sôi nổi, phát biểu thẳng thắn để chỉnh lý, hoàn thiện các dự án luật. Trình tự soạn thảo, thẩm tra, xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh từng bước được cải tiến, bổ sung. Quốc hội đã bàn và ra Nghị quyết về công tác xây dựng pháp luật, trong đó xác định những lĩnh vực cần ưu tiên, thể chế hoá đường lối chính sách của Đảng, đồng thời, đề ra biện pháp để triển khai thực hiện công tác xây dựng pháp luật một cách có hiệu quả. Vì vậy, từ đầu nhiệm kỳ đến nay, Quốc hội khoá X đã thông qua được 14 luật (kể cả luật sửa đổi, bổ sung), Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua được 15 pháp lệnh do Quốc hội giao.
Các văn bản pháp luật được ban hành trong thời gian qua đã góp phần đáng kể vào việc phục vụ đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và từng bước thực hiện việc đổi mới bộ máy nhà nước, giữ gìn trật tự kỷ cương, bảo đảm an ninh, quốc phòng, đẩy mạnh hoạt động đối ngoại theo Nghị quyết Đại hội lần thứ VII, lần thứ VIII và các văn kiện Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam.
Tuy nhiên, công tác xây dựng pháp luật vẫn chưa đáp ứng kịp với yêu cầu của việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật. Cho tới nay, mặc dù Nhà nước ta đã ban hành được nhiều văn bản pháp luật mới, sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản pháp luật khác, song hệ thống pháp luật vẫn chưa hoàn chỉnh, chưa đồng bộ, vẫn còn có chỗ chồng chéo, mâu thuẫn. Một số quy định trong văn bản pháp luật mới ban hành chất lượng chưa cao, chưa sát với cuộc sống, tính khả thi thấp, phải điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung nhiều lần. Điều đáng lưu ý là trong các văn bản pháp luật còn không ít các quy định mang tính nguyên tắc chung, chưa cụ thể để thi hành, áp dụng được ngay, mà còn phải ban hành nhiều văn bản cụ thể hoá, hướng dẫn thi hành. Trong khi đó, các văn bản này lại ban hành không kịp thời nên pháp luật chậm đi vào cuộc sống và không tránh khỏi có những cách hiểu, cách làm khác nhau, dẫn đến sơ hở, lợi dụng trong việc thi hành pháp luật.
Từ tình hình trên và yêu cầu của việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã đặt ra sự cần thiết phải tiếp tục đẩy mạnh việc đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội, bảo đảm phấn đấu để trong thời gian tới, chúng ta có đủ các đạo luật điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội là một trong những nhiệm vụ quan trọng mà Đại hội Đảng lần thứ VIII đã vạch ra để góp phần vào việc bảo đảm thực hiện chiến lược phát triển của đất nước, xây dựng, kiện toàn bộ máy Nhà nước vững mạnh, trong sạch, có hiệu lực và hiệu quả. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII đã đề ra phương hướng đổi mới hoạt động lập pháp là “Coi trọng tổng kết thực tiễn Việt Nam, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, ban hành các văn bản luật với những quy định cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện. Giảm dần các luật, pháp luật chỉ dừng lại ở nguyên tắc chung mà muốn thực hiện được phải có nhiều văn bản hướng dẫn thi hành”.
Tiếp theo Văn kiện đại hội Đảng lần thứ VIII, các Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 và mới đây nhất là Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII đã vạch ra một số phương hướng cụ thể, nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội, bao gồm thực hiện tốt việc xây dựng Chương trình xây dựng pháp luật dài hạn và hàng năm, đổi mới quá trình chuẩn bị và xem xét thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội, từng bước tăng tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách, chú trọng việc lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng pháp luật, coi trọng cả số lượng và chất lượng các đạo luật được ban hành, bảo đảm tính khả thi của luật.
Trên tinh thần các tư tưởng chỉ đạo nêu trên thì việc đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội cần phải bảo đảm các yêu cầu sau đây:
- Bảo đảm tính nhân dân, tính dân chủ trong hoạt động lập pháp. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, vì vậy, trong hoạt động lập pháp là hoạt động mà Quốc hội biến ý chí của nhân dân thành ý chí của Nhà nước, thành quy định của pháp luật phải thể hiện rõ tính nhân dân. Cần phát huy tốt hơn và nhiều hơn quyền làm chủ của nhân dân qua các hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật. Quốc hội phải nắm bắt được ý dân về những vấn đề mà cuộc sống đòi hỏi cần có sự điều chỉnh của pháp luật để ban hành, sửa đổi hoặc bổ sung kịp thời những quy định của pháp luật. Các văn bản luật phải thể hiện ý chí, lợi ích chung của nhân dân, bảo đảm kết hợp và cân bằng một cách hài hoà giữa lợi ích của các tầng lớp nhân dân vì sự phát triển của cả cộng đồng, của cả xã hội.
- Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong hoạt động lập pháp. Cũng như các mặt hoạt động khác của Quốc hội, hoạt động lập pháp của Quốc hội phải bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng. Đảng lãnh đạo Quốc hội thể chế hoá đầy đủ, kịp thời các đường lối, chính sách của Đảng thành các quy định của luật và đưa đường lối, chính sách của Đảng vào cuộc sống. Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong hoạt động lập pháp vừa mang tính nguyên tắc, vừa là điều kiện để Nhà nước ta xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, có chất lượng theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa.
- Bảo đảm nâng cao chất lượng lập pháp. Việc nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội phải phấn đấu để có thể đáp ứng được các yêu cầu: Xây dựng được hệ thống các văn bản luật đồng bộ, thống nhất và đầy đủ; mỗi đạo luật trong hệ thống pháp luật phải có chất lượng tốt; việc ban hành các văn bản luật phải kịp thời, ưu tiên những lĩnh vực then chốt, đồng thời phải bảo đảm tiết kiệm về vật chất và thời gian trong hoạt động xây dựng pháp luật. Các văn bản luật cần bảo đảm yêu cầu cụ thể, dễ thực hiện để khi luật được ban hành và có hiệu lực thì có thể thực hiện được ngay mà không phải chờ nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Ngôn ngữ sử dụng trong luật phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu. Nội dung các văn bản luật phải được xây dựng xuất phát từ nhu cầu khách quan, từ những đòi hỏi của cuộc sống, phải bảo đảm tính khoa học và tính khả thi.
Để thực hiện được những yêu cầu nêu trên đòi hỏi phải có sự cố gắng, nỗ lực của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, của từng đại biểu Quốc hội, sự cố gắng, nỗ lực của Chính phủ và của các cơ quan nhà nước khác, sự tham gia thiết thực của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức xã hội; phải có một quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hoàn chỉnh, khoa học ở tất cả các bước của hoạt động lập pháp và bảo đảm các điều kiện cho hoạt động của các cơ quan được phân công thực hiện. Trong phương hướng đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp, cần phải chú trọng về những vấn đề sau đây:
1. Về chương trình xây dựng pháp luật
Cần coi trọng việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh dài hạn và hàng năm của Quốc hội. Các chương trình này phải căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu quản lý Nhà nước, định hướng xây dựng pháp luật được xác định trong các văn kiện của Đảng, cần bảo đảm tính liên tục, kế thừa trong công tác xây dựng pháp luật, phải dự báo và xác định một cách toàn diện, đầy đủ những nhu cầu xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật, đồng thời phải thể hiện tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong chương trình xây dựng pháp luật, phải xác định các lĩnh vực ưu tiên và khả năng thực thi. Việc xác định tính cần thiết ban hành một văn bản luật hoặc pháp lệnh cần phải được giải quyết ngay từ khi Uỷ ban Thường vụ Quốc hội lập và Quốc hội quyết định chương trình. Có như vậy mới đáp ứng được yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm tính khoa học, chặt chẽ và tính khả thi của chương trình đã được Quốc hội thông qua.
2. Về việc soạn thảo, thẩm tra và xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định tương đối cụ thể về thẩm quyền, thủ tục, trình tự ban hành luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, để có thể xây dựng được những văn bản luật, pháp lệnh có chất lượng cao, thì các cơ quan hữu quan phải thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong mỗi giai đoạn của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh.
- Về việc soạn thảo và thẩm tra: Cần sớm phân công hợp lý cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra đối với các dự án luật, pháp lệnh để tạo điều kiện cho các cơ quan hữu quan sớm có kế hoạch phối hợp chặt chẽ trong việc triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Kinh nghiệm cho thấy, việc phân công hợp lý, đúng chức năng, chuyên môn của cơ quan soạn thảo (trong đó có cơ quan chủ trì và các cơ quan phối hợp), cơ thẩm tra là một trong những yếu tố quan trọng thúc đẩy nhanh quá trình chuẩn bị và bảo đảm chất lượng các dự án.
Đặc biệt coi trọng việc nâng cao chất lượng soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh. Thủ trưởng các cơ quan được phân công chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh phải coi đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong công tác của cơ quan mình, phải tập trung đầu tư nhiều thời gian, công sức, đồng thời phải tăng cường sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan hữu quan trong việc tổng kết thực tiễn, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, trình, thẩm tra, cho ý kiến chỉnh lý về các dự án. Trong quá trình xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, cần quán triệt đầy đủ các quan điểm của Đảng được thể hiện trong các nghị quyết, chỉ thị của Đảng. Phải căn cứ vào những quy định của Hiến pháp và kế thừa những nội dung đúng đắn, phù hợp của các văn bản pháp luật hiện hành trong từng lĩnh vực. Trên cơ sở đó, xác định phạm vi, đối tượng của từng dự án luật, pháp lệnh để nghiên cứu, xem xét vấn đề gì quy định mới, vấn đề gì phải sửa đổi, bổ sung. Chú trọng công tác khảo sát, tổng kết thực tiễn, tổ chức hội thảo khoa học có chất lượng thiết thực, bảo đảm các dự án luật, pháp lệnh có luận cứ khoa học, căn cứ thực tiễn, góp phần nâng cao chất lượng biên soạn, bảo đảm thời gian của việc chuẩn bị và trình các dự án. Cần tập hợp trí tuệ của các nhà khoa học, trưng tập các chuyên gia có kinh nghiệm về các lĩnh vực trong việc xây dựng dự án pháp luật. Việc tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài phải có chọn lọc, phù hợp với thực tiễn Việt Nam.
Công tác thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội cần được tổ chức bảo đảm chiều sâu. Một mặt xem xét sự phù hợp với quan điểm, đường lối của Đảng, mặt khác, xem xét tính hợp hiến, tính đồng bộ, thống nhất của các dự án, tính khoa học, sự phù hợp với thực tiễn, với ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Việc cân nhắc, xem xét một cách thận trọng tất cả các ý kiến khác nhau trong quá trình xây dựng dự án sẽ làm cho hoạt động thẩm tra ngày càng khoa học, chặt chẽ và toàn diện hơn.
- Về việc tổ chức lấy ý kiến các ngành, các cấp và ý kiến của nhân dân đối với các dự án luật, pháp lệnh. Đây là một công việc cần hết sức được coi trọng. Mỗi đợt lấy ý kiến phải bảo đảm được hai mục đích, đó là huy động được sức mạnh trí tuệ của các ngành, các cấp và của nhân dân, đồng thời, cũng là đợt sinh hoạt, tuyên truyền, phổ biến trong nhân dân các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước đối với từng lĩnh vực. Chính vì vậy, việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân phải được tiến hành một cách thực chất, có kế hoạch, yêu cầu cụ thể, căn cứ vào nội dung từng dự án luật, pháp lệnh mà xác định đối tượng cần tập trung thảo luận kỹ, tránh hình thức, tổ chức cập rập, thiếu chỉ đạo cụ thể, làm mất nhiều thời gian, tiền của, công sức mà kết quả thu được không nhiều. Trong việc tổ chức cần xác định cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan hữu quan trong việc chuẩn bị và nêu lên các vấn đề cần tập trung thảo luận, đóng góp; việc tập hợp, tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến chỉnh lý vào dự án luật, pháp lệnh phải được tiến hành chu đáo, kịp thời.
- Về việc chuẩn bị, thảo luận, quyết định thông qua các dự án luật tại kỳ họp Quốc hội. Trong điều kiện Quốc hội ta chỉ họp thường lệ mỗi năm hai kỳ và mỗi kỳ chỉ khoảng một tháng, để đáp ứng yêu cầu công tác xây dựng pháp luật, cần phải nghiên cứu, tổ chức các kỳ họp của Quốc hội sao cho phù hợp với thực tế đó. Việc chuẩn bị tốt nội dung các dự án luật trước kỳ họp là vô cùng quan trọng. Do đó, không nên đưa vào chương trình kỳ họp Quốc hội những dự án luật chưa được chuẩn bị kỹ. Mỗi dự án luật trước khi trình Quốc hội phải được Chính phủ, các cơ quan, tổ chức trình dự án thảo luận kỹ về các nội dung của dự án; tài liệu phải được gửi cho các đại biểu Quốc hội nghiên cứu trước kỳ họp theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội. Chất lượng của việc xem xét, cho ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội cũng cần phải được tăng cường.
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan chỉ đạo việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được Quốc hội thông qua; xem xét và quyết định việc trình các dự án luật tại kỳ họp Quốc hội; chủ trì kỳ họp Quốc hội. Do vậy, việc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thảo luận, xem xét, cho ý kiến đối với các dự án luật có ý nghĩa rất quan trọng. Để nâng cao hiệu quả hoạt động này, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cần tăng cường phối hợp với Chính phủ trong công tác chỉ đạo, kiểm tra các cơ quan hữu quan được phân công triển khai thực hiện chương trình xây dựng pháp luật; Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội cần theo dõi, đôn đốc sát sao và tham gia trực tiếp vào quá trình chuẩn bị dự án để chủ động nắm chắc nội dung của dự án, phục vụ cho việc thẩm tra của mình cũng như phục vụ cho việc xem xét, cho ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
Cần khẩn trương nghiên cứu đổi mới quy trình, cách thức thông qua dự án luật, vừa bảo đảm để đại biểu có thể phát biểu sâu về những vấn đề thuộc nội dung dự án mà không phải dành thời gian vào các vấn đề kỹ thuật cụ thể, đẩy nhanh tiến độ xem xét, thông qua luật và bảo đảm chất lượng của dự án luật được thông qua. Sau khi dự án luật được trình Quốc hội, cần tăng cường trách nhiệm của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội phải chịu trách nhiệm chính trong việc chủ trì phối hợp với các cơ quan hữu quan chỉnh lý dự án luật theo ý kiến đại biểu Quốc hội. Làm như vậy sẽ góp phần nâng cao hơn trách nhiệm của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật là một trong những chức năng trọng tâm của Quốc hội. Chú trọng công tác điều hành kỳ họp, thảo luận, biểu quyết thông qua theo nguyên tắc tập trung, dân chủ. Việc thảo luận tại Tổ đại biểu Quốc hội, tại phiên toàn thể cần tránh sự trùng lặp của các ý kiến phát biểu. Quốc hội cần dành thời gian tập trung thảo luận và biểu quyết thông qua các nội dung chính và các vấn đề có ý kiến khác nhau của dự án luật, còn các vấn đề về kỹ thuật, cách thể hiện thì giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo các cơ quan chức năng, các chuyên gia nghiên cứu để hoàn chỉnh. Nâng cao chất lượng công tác thư ký, tập hợp, tổng hợp ý kiến phát biểu của đại biểu Quốc hội về dự án luật và làm tốt công tác thông tin, tư liệu phục vụ các đại biểu Quốc hội. Tăng cường sự phối hợp giữa cơ quan thẩm tra, cơ quan soạn thảo dự án và Đoàn thư ký trong việc nghiên cứu tiếp thu ý kiến đại biểu để chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật trình Quốc hội biểu quyết, thông qua. Đối với các dự án luật lớn hoặc có nội dung phức tạp, thì có thể thành lập Tổ công tác bao gồm các đại biểu Quốc hội là các chuyên gia về các lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của dự án và các chuyên gia thuộc các lĩnh vực mà không phải là đại biểu Quốc hội để cùng với cơ quan soạn thảo, Uỷ ban thẩm tra và Đoàn thư ký kỳ họp nghiên cứu chỉnh lý dự án theo ý kiến đại biểu Quốc hội.
3. Nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội, tăng cường đại biểu Quốc hội chuyên trách
Đây là yếu tố quan trọng để đổi mới và nâng cao chất lượng các hoạt động của Quốc hội, trong đó có hoạt động lập pháp. Đại biểu Quốc hội phải là những người có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt, có năng lực, trình độ, có điều kiện tham gia các hoạt động của Quốc hội. Khi lựa chọn đại biểu cần chú trọng tiêu chuẩn, trên cơ sở tiêu chuẩn mà xác định cơ cấu. Ngoài những đại biểu Quốc hội đại diện cho các tầng lớp nhân dân, các cơ quan, tổ chức, các ngành, các cấp, các dân tộc, tôn giáo thì cũng cần phải có một tỷ lệ hợp lý những đại biểu là chuyên gia kinh tế, chuyên gia pháp luật và các lĩnh vực để giúp Quốc hội trong việc nghiên cứu, quyết định các vấn đề thuộc từng lĩnh vực.
Quốc hội cần có một tỷ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ở Uỷ ban Kinh tế ngân sách, Uỷ ban Pháp luật, các Uỷ ban khác của Quốc hội và Hội đồng Dân tộc của Quốc hội. Cần kết hợp tốt tính đại diện và tính chuyên nghiệp trong hoạt động của đại biểu Quốc hội.
4. Tiếp tục củng cố và tăng cường bộ máy giúp việc của Quốc hội
Để đáp ứng yêu cầu phục vụ hoạt động của Quốc hội, trong đó có hoạt động lập pháp, đòi hỏi bộ máy giúp việc của Quốc hội phải được tăng cường những cán bộ chuyên môn, nghiệp vụ có trình độ cao, am hiểu thực tiễn sâu sắc, đủ sức để nghiên cứu, tham mưu, đáp ứng kịp thời những yêu cầu mà Quốc hội đề ra. Cần có cơ chế để có thể huy động được các nhà khoa học, các chuyên gia làm cộng tác viên của các cơ quan của Quốc hội trong việc xây dựng pháp luật. Đẩy mạnh công tác nghiên cứu khoa học trong lĩnh vực lập pháp. Trách nhiệm của Bộ máy giúp việc trong việc bảo đảm thông tin cho Quốc hội cũng là yếu tố quan trọng để nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội. Cần cung cấp đầy đủ thông tin về kinh nghiệm lập pháp của Quốc hội các nước, thông tin về những vấn đề thuộc nội dung các dự án luật và các vấn đề có liên quan để giúp đại biểu nghiên cứu và quyết định đối với từng dự án luật.