MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ SÁNG KIẾN LẬP PHÁP
Ngô Trung Thành
Văn phòng Quốc hội
Chức năng lập pháp là chức năng cơ bản của Quốc hội. Do đó, vấn đề chất lượng và hiệu quả lập pháp của Quốc hội là vấn đề quan tâm hàng đầu của bất kỳ một quốc gia nào. Một trong những yếu tố ảnh hưởng lớn đến chất lượng và hiệu quả lập pháp của Quốc hội là quy trình lập pháp; vì vậy, để nâng cao chất lượng lập pháp luôn đòi hỏi việc cải tiến và đổi mới quy trình lập pháp sao cho đạt hiệu quả cao nhất.
Sáng kiến lập pháp (còn gọi sáng kiến pháp luật hoặc sáng quyền lập pháp) với vị trí là bước đầu tiên trong quy trình lập pháp có vai trò đặc biệt quan trọng, quyết định đến số phận của một dự luật nói riêng cũng như hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội nói chung. Có thể nói, xuất phát từ sáng kiến lập pháp mà các hoạt động lập pháp của Quốc hội mới được khởi động. Ở hầu hết các nước, quyền sáng kiến lập pháp được ghi nhận trong Hiến pháp, luật và các quy chế về Quốc hội. Chính vì tính chất quan trọng của nó cho nên trong đổi mới quy trình lập pháp không thể bỏ qua việc nghiên cứu về sáng kiến lập pháp để có thể hiểu đúng, đầy đủ về quyền này, từ đó tìm ra cơ chế hữu hiệu bảo đảm việc thực hiện có hiệu quả quyền sáng kiến lập pháp.
1. Một số vấn đề chung về sáng kiến lập pháp
1.1. Theo Từ điển Pháp - Việt pháp luật hành chính (Nxb. Thế giới 1992) thì sáng kiến lập pháp (initiative de loi) được hiểu là “Quyền của một số cơ quan, đoàn thể và quan chức… được trình ra Quốc hội, Nghị viện những dự án luật (projet de loi) hay kiến nghị về luật (proposition de loi)”.
Cũng theo cuốn Từ điển này, thì quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị luật được hiểu như sau:
- Quyền trình dự án luật (projet de loi) là quyền của các cơ quan, đoàn thể và quan chức… theo luật định trình văn bản ra trước Quốc hội, Nghị viện để xem xét, thông qua thành một đạo luật. Một dự án luật trình ra trước Quốc hội phải gồm có:
+ Bản thuyết minh của cơ quan trình về những lý do, sự cần thiết phải ban hành, mục đích, nội dung chủ yếu của đạo luật và dự kiến những biện pháp thi hành khi đạo luật được thông qua.
+ Bản dự luật và các dự kiến về các văn bản hướng dẫn thi hành.
+ Bản phúc trình của cơ quan có thẩm quyền (thường là các Uỷ ban của Quốc hội, Nghị viện) xem xét, kiểm tra trước về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự luật trong hệ thống pháp luật để Quốc hội xem xét.
- Quyền trình kiến nghị về luật (proposition de loi) là quyền của các cơ quan, đoàn thể, đại biểu Quốc hội và công dân đề nghị việc xem xét một dự án soạn thảo văn bản luật, bộ luật ra trước Quốc hội, Nghị viện. Quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét để quyết định soạn thảo một dự luật mà không bao gồm việc soạn thảo và trình dự án luật đó ra trước Quốc hội.
Như vậy, quyền sáng kiến lập pháp bao gồm hai quyền, đó là quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật. Ở hầu hết các nước, khi quy định về quyền sáng kiến lập pháp đều thống nhất ở sự phân loại này.
1.2. Tuy nhiên, các quy định về chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp lại có sự khác nhau. Ví dụ như: ở Pháp, theo quy định tại Điều 39 của Hiến pháp năm 1958 thì quyền trình dự án luật thuộc về Chính phủ và nghị sỹ. Ở Mỹ, nơi áp dụng triệt để học thuyết tam quyền phân lập thì quyền sáng kiến lập pháp được coi là “đặc quyền” của các nghị sĩ Quốc hội; quy định như vậy nhằm bảo đảm quyền lập pháp thực sự thuộc về Quốc hội. Ở Nhật, tuy quyền sáng kiến lập pháp cũng được trao cho các nghị sĩ, nhưng để một dự án luật có thể được trình ra trước Quốc hội thì phải có sự ủng hộ của ít nhất 20 hạ nghị sĩ hoặc của ít nhất 10 thượng nghị sĩ. Ở Anh, cả Chính phủ và các nghị sĩ đều có quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện.
Ngoài ra, ở một số nước, quyền sáng kiến lập pháp còn được trao cho nhân dân, gọi là sáng kiến nhân dân (initiative populaire). Đây là phương thức dân chủ trong chế độ dân chủ nửa trực tiếp (démocratie semi-directe) cho phép một dự án luật hay kiến nghị luật được trình ra trước Quốc hội, Nghị viện theo ý kiến của nhân dân và buộc Quốc hội, Nghị viện phải xem xét. Chẳng hạn như ở Italia, theo quy định của Hiến pháp thì một đạo luật sẽ được trình ra trước Quốc hội khi có ít nhất 50.000 chữ ký của cử tri. Ở đây, chúng ta cần phải có sự phân biệt giữa sáng kiến lập pháp với tư cách là quyền của các chủ thể được pháp luật ghi nhận với các sáng kiến lập pháp do các chủ thể khác đề nghị. Cần phải thấy rằng, về nguyên tắc, bất kỳ một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào cũng đều có thể đề nghị việc xây dựng một dự luật. Các đề nghị này có thể được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc có thể được gửi tới cơ quan nhà nước, nghị sĩ Quốc hội... Nhưng các sáng kiến lập pháp của các chủ thể không được pháp luật trao cho quyền sáng kiến lập pháp thì không được trình ra trước Quốc hội và cũng không buộc Quốc hội phải xem xét. Trái lại, các sáng kiến lập pháp nếu là của các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp thì sẽ được trình ra trước Quốc hội và buộc Quốc hội phải xem xét. Tuy nhiên, trên thực tế, việc quyết định soạn thảo một dự luật cũng có thể khởi đầu từ một ý tưởng của chủ thể không được pháp luật trao cho quyền sáng kiến lập pháp; các ý tưởng lập pháp này thông qua kênh thông tin nào đó đến được các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp, những người đó cho là hợp lý và trình ra trước Quốc hội để xem xét, đây có thể coi là một trong những nguồn của sáng kiến lập pháp.
Từ những phân tích trên đây, có thể rút ra hai đặc điểm cơ bản của quyền sáng kiến lập pháp, đó là:
- Quyền sáng kiến lập pháp là quyền năng mà pháp luật chỉ ghi nhận cho một số chủ thể nhất định thực hiện theo các trình tự, thủ tục pháp lý;
- Quyền sáng kiến lập pháp có tính bắt buộc (thể hiện qua việc bắt buộc Quốc hội, Nghị viện phải xem xét và quyết định chấp thuận hoặc không chấp thuận các sáng kiến lập pháp này).
2. Quyền sáng kiến lập pháp ở Việt Nam
2.1. Các quy định của pháp luật hiện hành về quyền sáng kiến lập pháp
Xuất phát từ tầm quan trọng của sáng kiến lập pháp, cho nên Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận tại Điều 87 như sau:
“Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội.
Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội.”
Như vậy, ngay tại Hiến pháp đã ghi nhận quyền sáng kiến lập pháp và có sự quy định khác nhau về quyền sáng kiến lập pháp của cá nhân đại biểu Quốc hội với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Cụ thể, đại biểu Quốc hội có hai quyền là quyền trình dự án luật và quyền trình kiến nghị về luật; còn các chủ thể là các cơ quan, tổ chức chỉ có quyền trình dự án luật. Sở dĩ có sự quy định khác nhau là vì các chủ thể là các cơ quan, tổ chức mới có đủ điều kiện về vật chất cũng như về con người để có thể soạn thảo một dự luật có chất lượng, cũng bởi thế cho nên pháp luật buộc họ phải trình dự luật đầy đủ chứ không cho phép trình ý tưởng soạn thảo một dự luật. Còn, đối với các chủ thể là cá nhân đại biểu Quốc hội thì do họ khó có khả năng về điều kiện vật chất cũng như về con người để có thể thực hiện soạn thảo thành công một dự luật, do vậy, pháp luật trao cho họ quyền trình sáng kiến luật và cả quyền trình dự án luật.
Cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp, trong Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội đã quy định cụ thể hơn về quyền sáng kiến lập pháp.
Theo quy định tại Điều 48 của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 thì đại biểu Quốc hội ngoài quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội, còn có quyền trình dự án pháp lệnh ra trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; Điều 10 của Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội quy định bổ sung cho đại biểu Quốc hội quyền trình kiến nghị về pháp lệnh. Như vậy, quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội bao gồm quyền trình dự án luật, pháp lệnh và quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh.
Theo quy định tại đoạn 2, Điều 10 của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 thì các chủ thể là cơ quan, tổ chức, ngoài quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội, còn có quyền trình dự án pháp lệnh ra trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Nhưng không giống như đại biểu Quốc hội, các chủ thể này lại không được pháp luật trao cho quyền trình kiến nghị về luật, kiến nghị về pháp lệnh. Như vậy, quyền sáng kiến lập pháp của các cơ quan, tổ chức chỉ duy nhất có quyền trình dự án luật, pháp lệnh.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2, Điều 22 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì tất cả các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp (bao gồm cả đại biểu Quốc hội và các cơ quan, tổ chức) đều có quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội để Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét đưa vào dự án chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội quyết định.
2.2. Việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp trong thời gian qua
Trong quy trình lập pháp hiện nay, việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp có mối quan hệ chặt chẽ với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Để một sáng kiến lập pháp có thể được thực hiện thì việc đầu tiên là sáng kiến đó phải được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (chương trình nhiệm kỳ và chương trình hàng năm). Một sáng kiến lập pháp để được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải đi qua các bước như sau:
- Bước 1: Chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; riêng đại biểu Quốc hội ngoài quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh còn có quyền gửi kiến nghị về luật, pháp lệnh. Đối với các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, Chính phủ phải lập thành bản dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và gửi đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội;
- Bước 2: Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì và phối hợp với Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức khác, đại biểu Quốc hội; thẩm tra kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội;
- Bước 3: Uỷ ban Thường vụ Quốc hội lập dự án Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội quyết định trên cơ sở dự kiến của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức khác, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, ý kiến của cơ quan thẩm tra.
- Bước 4: Quốc hội biểu quyết, thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh tại phiên họp toàn thể của Quốc hội.
Tuy nhiên, trên thực tế, trong một số trường hợp, các sáng kiến lập pháp cũng không hoàn toàn được thực hiện theo trình tự đó. Chẳng hạn như tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khoá X, khi thông qua Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2002, trong phiên họp toàn thể tại hội trường, đại biểu Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng đã phát biểu kiến nghị việc soạn thảo dự án Luật Thuế sử dụng đất, Quốc hội đã xem xét và quyết định bổ sung dự luật này vào Chương trình.
Như vậy, có thể phân làm hai loại sáng kiến lập pháp, một loại được thực hiện thông qua các kiến nghị, đề nghị xây dựng pháp luật được gửi đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trước kỳ họp và được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đưa vào dự án Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (trong trường hợp này, các kiến nghị, đề nghị được thực hiện bằng văn bản và thường có giải trình tương đối đầy đủ); một loại được thực hiện bởi chính các đại biểu Quốc hội thông qua việc phát biểu kiến nghị trực tiếp tại phiên họp toàn thể của Quốc hội tại hội trường (trong trường hợp này các kiến nghị không được thực hiện bằng văn bản mà bằng phát biểu miệng).
Trên thực tiễn, việc thực hiện các quy định về quyền sáng kiến lập pháp đã có những đóng góp đáng kể đến hiệu quả lập pháp của Quốc hội, nhưng đến nay, trước yêu cầu của hoạt động lập pháp của Quốc hội nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội thì các quy định này đã bộc lộ một số điểm vướng mắc, tồn tại cả về lý luận cũng như thực tiễn cần phải được giải quyết, cụ thể là:
- Chưa có sự phân biệt rõ giữa kiến nghị về luật, pháp lệnh với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh dẫn đến trong nhiều trường hợp, đại biểu Quốc hội khi có sáng kiến lập pháp muốn gửi về Uỷ ban Thường vụ Quốc hội không biết nên gửi dưới dạng kiến nghị về luật, pháp lệnh hay là đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
- Việc quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như hiện nay, tuy có ưu điểm là thiết lập được một danh mục lập pháp ưu tiên và khả thi trong số các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nhưng phần nào lại hạn chế quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể đã được Hiến pháp ghi nhận. Một khi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được thông qua thì các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp khó có cơ hội để có thể đề xuất một sáng kiến lập pháp khác nằm ngoài chương trình mặc dù là rất cần thiết. Ngoài ra, khi một dự án đã được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì ngoài cơ quan được phân công trình dự án, không rõ các chủ thể khác còn có quyền được trình dự án tương tự hay không, nếu có thì sẽ giải quyết như thế nào trong trường hợp cùng một dự án nhưng lại có nhiều chủ thể trình?
- Trong trường hợp các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp, các kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội không được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đưa vào dự án chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình ra Quốc hội xem xét quyết định thì quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể khi đó sẽ không được bảo đảm thực hiện.
3. Một số kiến nghị
Để việc đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh đạt hiệu quả, điều đầu tiên phải xuất phát từ khâu quy định và thực hiện quyền sáng kiến lập pháp. Vì vậy, theo chúng tôi, cần phải tiếp tục khẳng định và làm rõ, quy định cụ thể hơn một số vấn đề sau đây:
Trước hết, cần khẳng định rằng, việc quy định về quyền sáng kiến lập pháp là hết sức cần thiết, các quy định về chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp cũng như mức độ của sáng kiến lập pháp cho từng chủ thể như hiện nay là hợp lý. Vẫn nên quy định cho đại biểu Quốc hội có cả quyền trình dự án luật, pháp lệnh và quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh; còn các chủ thể là các cơ quan, tổ chức thì chỉ nên quy định duy nhất có quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Có như vậy mới tăng cường được trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong công tác xây dựng pháp luật, tăng cường tính chủ động trong hoạt động của các đại biểu Quốc hội.
Thứ hai, cần phải làm rõ hình thức kiến nghị về luật, pháp lệnh với hình thức đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp.
Hiện nay, các quy định của pháp luật hiện hành về kiến nghị về luật, pháp lệnh vẫn chưa rõ ràng, gây khó khăn trong việc thực hiện. Chưa có một văn bản pháp lý nào quy định yêu cầu đối với một kiến nghị về luật, pháp lệnh phải bao gồm những yếu tố nào. Trong khi đó, tại đoạn 1, khoản 2, Điều 22 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật xác định cụ thể các yêu cầu đối với một đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là nêu rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản, xác định được đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản, xác định các điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo văn bản.
Về điểm này, chúng tôi cho rằng, về cơ bản trong một kiến nghị về luật, pháp lệnh cũng cần phải nêu rõ các yêu cầu như đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, tức là phải nêu rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản, xác định được đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản, xác định các điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo văn bản để làm cơ sở, căn cứ cho Quốc hội xem xét quyết định về sáng kiến lập pháp đó. Nhưng như vậy lại có sự giống nhau về yêu cầu giữa kiến nghị về luật, pháp lệnh với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, điều này có vẻ như khó có thể giải thích tại sao pháp luật hiện hành lại chỉ trao cho các cơ quan, tổ chức quyền trình dự án luật, pháp lệnh chứ không trao cho các chủ thể này quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh như đối với đại biểu Quốc hội. Từ đó, đặt ra câu hỏi: liệu có nên tiếp tục quy định việc các chủ thể của sáng kiến lập pháp là cơ quan, tổ chức có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nữa hay không?
Theo chúng tôi, việc tiếp tục quy định cho các chủ thể của sáng kiến lập pháp có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là vẫn cần thiết, vì đây là cơ sở quan trọng cho việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Tuy nhiên, cần phải xác định rõ quyền này trong phạm vi quyền sáng kiến lập pháp. Trước hết, cần phải khẳng định rằng, không thể có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh độc lập với quyền trình dự án luật, pháp lệnh và quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, bởi vì, về bản chất thì đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng giống như sáng kiến về luật, pháp lệnh ở chỗ đều kiến nghị việc soạn thảo một dự án luật, pháp lệnh. Chúng ta cũng thấy rằng, các chủ thể có quyền trình dự án luật, pháp lệnh đều được pháp luật quy định có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Do đó, theo chúng tôi thì giữa quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có mối quan hệ chặt chẽ với quyền trình dự án luật, pháp lệnh; quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là bước đầu nhằm thực hiện quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Điều đó có nghĩa là, khi các chủ thể đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thì sau này họ chính là người trình dự án luật, pháp lệnh đó. Như vậy, theo quan điểm của chúng tôi, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không được tách rời quyền trình dự án luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức; về hậu quả pháp lý, nó khác hẳn với quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội ở chỗ không ràng buộc đại biểu đó phải trình dự án luật, pháp lệnh do mình kiến nghị.
Thứ ba, cần phải cải tiến quy trình xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhằm bảo đảm thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể đã được Hiến pháp ghi nhận. Trong quy trình hiện nay, dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ; đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội; kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội được gửi tới Uỷ ban Thường vụ Quốc hội để Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét và nếu Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đồng ý thì mới đưa vào dự án chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình Quốc hội xem xét thông qua. Như vậy, trong quy trình này, vai trò của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phần nào làm hạn chế quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể đã được Hiến pháp ghi nhận. Có thể xảy ra trường hợp đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh không được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đưa ra để Quốc hội xem xét quyết định. Do đó, để bảo đảm thực hiện thực chất quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể, chúng tôi đề nghị đối với các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh đều phải được đưa ra Quốc hội xem xét, đồng thời cũng cần phải có ý kiến thẩm tra về các đề nghị, kiến nghị này gửi tới Quốc hội. Trên cơ sở xem xét các đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, ý kiến của cơ quan thẩm tra, Quốc hội sẽ quyết định chương trình lập pháp của mình.
Thứ tư, Quốc hội không nên quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà chỉ nên coi đây là dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Bởi vì, rất có thể trong thời gian 1 năm, 5 năm, tình hình kinh tế - xã hội của đất nước có nhiều biến chuyển, không phải lúc nào chúng ta cũng có thể dự báo hết được các yêu cầu lập pháp. Do vậy, nếu quyết định “cứng” một chương trình xây dựng luật, pháp lệnh sẽ làm chúng ta tự bó mình trong trường hợp muốn đưa ra xem xét một dự án nằm ngoài chương trình nhưng cần sớm ban hành nhằm đáp ứng tình hình thực tiễn đặt ra. Tất nhiên, tại Điều 23 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định: khi xét thấy cần thiết, Quốc hội có thể quyết định điều chỉnh chương trình, nhưng để điều chỉnh được chương trình phải qua một thủ tục phức tạp, tốn nhiều thời gian. Mặt khác, việc quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay, nhiều khi mới chỉ thể hiện mong muốn chủ quan của nhà làm luật chứ chưa chú trọng đến tính khả thi của chương trình. Vì vậy, chúng tôi đề nghị chúng ta vẫn nên có chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhưng chỉ nên dừng ở mức là bản dự kiến và việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nên theo kỳ họp Quốc hội, tức là trước khi Quốc hội họp một thời gian (1 tháng hoặc 2 tháng). Chính phủ, các cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội muốn trình một dự luật ra trước Quốc hội thì sẽ gửi đề nghị đó đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, tại phiên họp đầu tiên của kỳ họp Quốc hội, Quốc hội sẽ quyết định chính thức chương trình kỳ họp. Có như vậy mới bảo đảm trên thực tế quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể đã được Hiến pháp ghi nhận, đồng thời cũng tạo chủ động cho Quốc hội trong hoạt động lập pháp của mình.
Thứ năm, cần bảo đảm các điều kiện về vật chất và bộ máy giúp việc để cho các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp thực hiện thực chất quyền sáng kiến lập pháp của mình, đặc biệt là các điều kiện đối với đại biểu Quốc hội. Hiện nay, pháp luật mới chỉ chú trọng đến việc bảo đảm các điều kiện để thực hiện các sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội chứ chưa chú trọng đến việc bảo đảm các điều kiện để đại biểu có thể đưa ra được các sáng kiến lập pháp.
Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9/2002.