Hoàng Duy- Hoàng Minh Hiếu
Trung tâm Thông tin - Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội
Giám sát là một trong những chức năng quan trọng của Quốc hội nước ta. Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 quy định: "...Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước". Chỉ trên cơ sở hoạt động giám sát, Quốc hội mới có điều kiện nhận biết những quy định pháp luật và những quyết định của mình có đúng đắn và hiện thực hay không; thông qua đó kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ những gì không còn phản ánh đúng thực tiễn khách quan; làm rõ trách nhiệm của các cơ quan và các quan chức được giao quyền. Tuy nhiên, hiệu quả và hiệu lực của hoạt động giám sát đang là vấn đề thời sự hiện nay.
Mặc dầu thời gian qua, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đã dành nhiều thời gian và nỗ lực cho hoạt động giám sát, và hoạt động này đã đạt được một số kết quả được nhân dân cả nước ghi nhận (đặc biệt là hoạt động chất vấn. Do được truyền hình trực tiếp, nên nội dung và thủ tục chất vấn tại kỳ họp Quốc hội đang nhanh chóng được các Hội đồng nhân dân áp dụng. Và hiệu quả của hoạt động này vì thế mà được nhân lên gấp bội) đây vẫn là hoạt động "còn yếu, hiệu quả chưa cao, nhiều kiến nghị thông qua hoạt động giám sát chưa được các cơ quan có trách nhiệm nghiên cứu giải quyết[1]".
Giải thích cho thực trạng đáng lo ngại này, một số ý kiến cho rằng các quy định của luật pháp về quyền giám sát của Quốc hội là chưa thật đầy đủ, và do vậy để nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội thì cần có những sửa đổi đối với Hiến pháp và một số đạo luật có liên quan. Tuy nhiên, theo chúng tôi, nguyên nhân chủ yếu của thực trạng trên, có lẽ, không nằm trong những khiếm khuyết của hệ thống pháp luật, mà nằm ở cách hiểu chưa thống nhất và cách thức tổ chức thực hiện chưa thật tốt chức năng này trong thực tế.
Trước hết, vẫn còn hai loại ý kiến khác nhau về nội dung và đối tượng của hoạt động giám sát.
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao, nên về nội dung, chỉ tập trung vào những vấn đề chính sách, và về đối tượng, chỉ tập trung vào các cơ quan nhà nước ở trung ương và hệ thống Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Quy định của Hiến pháp về việc giám sát đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước chỉ nên hiểu là đối với tất cả các loại hình hoạt động của Nhà nước, bao gồm lập pháp, hành pháp và tư pháp, chứ không phải đối với mọi cơ quan trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp quy định như vậy là vì quốc hội của nhiều nước trên thế giới chỉ có chức năng giám sát đối với cơ quan hành pháp, mà không có quyền giám sát các cơ quan tư pháp. Ví dụ, Điều 3 của Hiến pháp Thụy Điển năm 1974 chỉ quy định: "...Quốc hội thực hiện quyền giám sát của mình đối với Chính phủ và bộ máy hành chính của nước Thụy Điển" (ở Thụy Điển bộ máy hành chính độc lập với chính phủ).
Loại ý kiến thứ hai cho rằng Quốc hội thực hiện quyền giám sát về mọi vấn đề đã được pháp luật và nghị quyết của Quốc hội quy định và đối với mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ chức và mọi công dân. Lập luận của loại ý kiến này là Luật tổ chức Quốc hội quy định UBTVQH có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị quyết (của Quốc hội và của UBTVQH), Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội có quyền giám sát việc thực hiện luật, pháp lệnh và nghị quyết (của Quốc hội và của UBTVQH) trong lĩnh vực mình phụ trách. Mọi chủ thể trên đất nước Việt Nam đều phải thực hiện luật pháp và các quyết định của Quốc hội, vì vậy chủ thể nào cũng cần phải bị giám sát.
Xét từ nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Quốc hội và kinh nghiệm của Quốc hội nhiều nước trên thế giới, chúng tôi thấy rằng loại ý kiến thứ nhất là hợp lý hơn. Dưới đây là một vài lập luận biện hộ cho loại ý kiến này.
Trước hết, trong một bộ máy nhà nước hiệu năng việc phân công, phân nhiệm là hết sức quan trọng. Cơ quan nhà nước ở cấp nào chỉ nên thực hiện những nhiệm vụ ở tầm quan trọng của cấp đó. Nếu cấp trên ôm đồm công việc của cấp dưới thì cấp trên không bao giờ làm hết việc mà cấp dưới sẽ trở nên bị động, lúng túng. Tình trạng thắt cổ chai sẽ làm đình trệ mọi công việc của đất nước. Hệ thống các cơ quan dân cử (bốn cấp) ở nước ta đều có chức năng giám sát. Như vậy, nhiệm vụ giám sát phải được phân định rõ ràng, phù hợp cho từng cấp.
Ngoài ra, trong hoạt động của bộ máy Nhà nước ta, bên cạnh giám sát, còn có kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, kiểm toán là những hoạt động rất gần nhau về mặt tính chất (Trên thực tế, chúng ta chưa có được sự phân định tương đối rạch ròi về các hoạt động này). Đó là chưa kể đến các hoạt động tư pháp như điều tra, truy tố, xét xử. Tất cả đều nhằm mục đích bảo đảm pháp chế và bảo đảm việc pháp luật được thực thi nghiêm chỉnh. Nếu hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội không được thực thi ở tầm chính sách mà đi vào những vấn đề quá cụ thể, thì khó lòng tránh khỏi sự bao biện và sự chồng chéo.
Hai là, Quốc hội là cơ quan tập thể, làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số (Điều 3 - Luật Tổ chức Quốc hội năm 1994) nên việc tổ chức giám sát các vụ việc cụ thể thực sự là không phù hợp. Chính vì Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị, nên các hình thức giám sát chủ yếu của Quốc hội là chất vấn và xem xét các báo cáo (Quốc hội một số nước còn giám sát bằng cách nghe điều trần, thảo luận và biểu quyết về sự tín nhiệm của Quốc hội đối với chính phủ hoặc một quan chức nhà nước). Khi muốn xem xét một vụ việc cụ thể, Quốc hội các nước thường phải thành lập uỷ ban điều tra của Quốc hội. Nhưng cuối cùng, động tác giám sát quan trọng nhất vẫn là việc Quốc hội xem xét và thảo luận về báo cáo của uỷ ban điều tra. (Trong nhiều trường hợp, việc điều tra có thể do một uỷ ban chuyên môn của Quốc hội tiến hành).
Ba là, hoàn cảnh thực tế của Quốc hội nước ta là một yếu tố cần được tính tới. Trước tiên, đa số các đại biểu Quốc hội nước ta hoạt động không chuyên trách. Do phải đảm nhiệm nhiều công việc quan trọng khác, nên việc dành 1/3 thời gian cho hoạt động của Quốc hội theo quy định không phải bao giờ cũng thực hiện được. Quốc hội nước ta không làm việc thường xuyên. Chương trình của hai kỳ họp Quốc hội trong mỗi năm (mỗi kỳ họp trên dưới 1 tháng) đều quá tải về nội dung những vấn đề phải được Quốc hội xem xét và quyết định. Với một số lượng thời gian hạn chế như vậy, việc giám sát về mọi vấn đề, nhất là những về vấn đề cụ thể, là thiếu hiện thực. Điều này đúng cả với Uỷ ban thường vụ Quốc hội(UBTVQH), Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, vì thành viên chuyên trách của các cơ quan này rất hạn chế; trừ UBTVQH, đối với các cơ quan khác của Quốc hội, việc tổ chức làm việc tập thể là rất khó khăn.
Bốn là, xét về mặt công lý, thật khó biện minh cho tình trạng Quốc hội quan tâm giám sát một vụ việc cụ thể này mà lại không quan tâm, không dành thời gian cho hàng ngàn các vụ việc khác. Xây dựng tiêu chí để xác định khiếu nại của công dân này quan trọng hơn của công dân khác là điều hoàn toàn không thể làm được. Chính vì vậy, Quốc hội của nhiều nước thường tập trung giám sát những vấn đề đụng chạm đến lợi ích của cả dân tộc hoặc của hàng triệu người chứ không xem xét việc của một người. Quy chế hoạt động của Quốc hội Thụy Điển còn không cho phép các đại biểu Quốc hội đưa ra xem xét trước Quốc hội những vấn đề có tính cụ thể thuộc về cá nhân hoặc nhóm cá nhân nào đó. Chính vì quy định này, ở Thụy Điển, người dân không gửi khiếu nại đến Quốc hội. Thế nhưng, Quốc hội lại thành lập ra cơ quan Thanh tra Quốc hội (ombudsman) để xem xét các khiếu nại, tố cáo của công dân. Động tác giám sát của Quốc hội ở đây chỉ là xem xét báo cáo hàng năm của Thanh tra Quốc hội và có những quyết định cần thiết về mặt chính sách, pháp luật để cải thiện tình hình.
Với những lập luận nêu trên, chúng tôi thấy rằng, việc các cơ quan của Quốc hội tiến hành khảo sát tình hình thực tế hoặc xem xét một vụ việc cụ thể chỉ thực sự hữu ích và có hiệu quả khi các hoạt động này phục vụ mục đích giám sát một vấn đề thuộc tầm chính sách vĩ mô.
Bên cạnh việc xác định nội dung và đối tượng của hoạt động giám sát, thì tổ chức thực hiện hoạt động giám sát cũng có ý nghĩa rất lớn. Cũng như mọi hoạt động khác, hoạt động giám sát của Quốc hội chỉ đạt hiệu quả cao khi được thực hiện dựa trên một quy trình và một công nghệ hợp lý. Thực tế cho thấy, công nghệ cao sẽ bảo đảm chất lượng cao của sản phẩm.
Trước hết, điều quan trọng là cần xác định đúng vấn đề phải tiến hành giám sát. Hoạt động giám sát là nhằm đưa ra được những nhận định chính xác đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước thuộc thẩm quyền giám sát của Quốc hội, và từ đó đề ra được những biện pháp xử lý thích hợp. Tuy nhiên, không phải Quốc hội buộc phải tiến hành giám sát đối với việc thực hiện mọi quyết định mà mình đưa ra. Bởi vì đây là một khối lượng công việc khổng lồ trong phạm vi của cả một quốc gia, Quốc hội thực sự không có khả năng để giám sát tất cả. Ngoài ra, sự ôm đồm trong hoạt động giám sát còn có khả năng ảnh hưởng tiêu cực tới việc thực hiện các chức năng quan trọng khác của Quốc hội, đặc biệt là chức năng lập pháp. Giám sát thường đi kèm với sự quy kết về trách nhiệm đối với các cơ quan chịu sự giám sát của Quốc hội. Chính điều này làm cho hoạt động giám sát có tính răn đe, tạo cho các cơ quan nhà nước khác cơ hội để tự kiểm tra và điều chỉnh lại hành vi của mình. Vì vậy, theo chúng tôi, Quốc hội cần chọn được những vấn đề quan trọng nhất để giám sát và tiến hành giám sát đến nơi, đến chốn. Làm được điều này thì hiệu quả giám sát sẽ cao hơn. Việc giám sát tràn lan, đặc biệt là trong trường hợp không làm rõ được trách nhiệm và được các giải pháp, có thể triệt tiêu tính răn đe của hoạt động giám sát.
Giám sát các vấn đề ở tầm chính sách, trên thực tế, đòi hỏi phải có nhiều thời gian và kinh nghiệm. Thực tiễn hoạt động của Quốc hội một số nước cho thấy, có những vấn đề phải tiến hành giám sát đến hàng năm. Ví dụ, một uỷ ban của Quốc hội Australia đã tiến hành giám sát việc thực hiện chương trình hỗ trợ và thúc đẩy các doanh nghiệp vừa và nhỏ của Australia trong hai năm trời.
Một vấn đề quan trọng khác là việc theo đuổi đến cùng các kiến nghị giám sát. Điều này có ý nghĩa quyết định đối với việc bảo đảm quyền uy của Quốc hội. Thực tế trong nhiều năm qua cho thấy, dưới sức ép về mặt thời gian và yêu cầu thực hiện các chức năng khác như lập pháp, xem xét ngân sách, các kiến nghị giám sát của các cơ quan của Quốc hội ít được theo đuổi đến cùng. Một vài cơ quan thậm chí không trả lời các kiến nghị giám sát của các cơ quan của Quốc hội.
Việc bảo đảm thông tin và kiến thức chuyên gia trong quá trình giám sát của Quốc hội là rất cần thiết. Tăng cường thật nhiều chuyên gia giỏi về cho Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội là ý tưởng hết sức có trách nhiệm và tâm huyết, thế nhưng với chủ trương cải cách hành chính và tinh giản biên chế sẽ có không ít khó khăn trong việc thực hiện ý tưởng này. Kinh nghiệm của Quốc hội nhiều nước cho thấy, các uỷ ban của Quốc hội thu thập thông tin và kiến thức chuyên gia thông qua quy trình làm việc là chính, chứ không phải thông qua đội ngũ chuyên viên phục vụ các uỷ ban. Đội ngũ giúp việc trực tiếp các uỷ ban thông thường là các chuyên gia về cách tổ chức thực thi quyền lực của Quốc hội và tổ chức công việc của uỷ ban, chứ không phải là các chuyên gia chuyên ngành. Bởi vì nếu đặt vấn đề phải có đủ chuyên gia cho mọi lĩnh vực thì chẳng biết bao nhiêu cho vừa. Ở Quốc hội các nước, đội ngũ chuyên gia chuyên ngành chủ yếu tập trung ở cơ quan dịch vụ nghiên cứu nghị viện hoặc thư viện Quốc hội. Thông thường, các uỷ ban của Quốc hội các nước thường mời chuyên gia đầu ngành trình bày cho uỷ ban những vấn đề mà uỷ ban quan tâm trong quá trình tiến hành giám sát. Tuy nhiên, nguồn thông tin quan trọng nhất vẫn là nghe các đối tượng đang chịu sự tác động trực tiếp của chính sách. Thuật ngữ được Quốc hội các nước dùng trong trường hợp này là “thủ tục nghe” (public hearing hoặc committee hearing). Đội ngũ giúp việc của các uỷ ban sẽ giúp tìm và tổ chức để uỷ ban nghe chuyên gia hoặc nghe công dân. Với những thông tin và kiến thức chuyên môn đầy đủ, Quốc hội hoặc các cơ quan của Quốc hội mới tiến hành xem xét báo cáo, hay chất vấn những người đứng đầu các cơ quan bị giám sát. Khi đó, Quốc hội mới thực sự trở thành "người trong cuộc" đối với các vấn đề giám sát, và không còn bị các Bộ trưởng “múa các con số”, như câu nói khá nổi tiếng của một vị Bộ trưởng trước đây.
Tuy nhiên, Quốc hội không thể tự mình giám sát tất cả mọi công việc, nếu không có sự trợ giúp của các cơ quan chuyên môn của Quốc hội. Quốc hội các nước coi các cơ quan này là công cụ giám sát của mình. Ví dụ, Quốc hội khó có thể giám sát hữu hiệu việc chi tiêu ngân sách, nếu không có sự trợ giúp của cơ quan kiểm toán của Quốc hội (cơ quan này ở các nước còn được gọi là Kiểm toán lập pháp hoặc Kiểm toán nghị viện). Quốc hội không thể tự mình đứng ra tiến hành kiểm toán ngân sách với sự tham gia của hàng nghìn, hàng vạn các con số và các phép tính. Để thực hiện được công việc này, Quốc hội phải có cơ quan kiểm toán của mình, giúp Quốc hội trong việc kiểm toán ngân sách quốc gia và trên cơ sở đó Quốc hội đưa ra các dự toán và quyết toán ngân sách Nhà nước hàng năm. Mô hình các cơ quan kiểm toán của Quốc hội được tổ chức dưới nhiều hình thức khác nhau ở các nước khác nhau. Chẳng hạn như ở Thụy Điển, cơ quan kiểm toán của Quốc hội Thụy Điển có sự tham gia của các đại biểu Quốc hội cùng với các chuyên gia về tài chính. Cơ quan này có quyền xem xét và kiến nghị với Quốc hội về các chính sách tài chính cũng như thực hiện việc kiểm toán cụ thể liên quan đến ngân sách. Theo cách tổ chức của Hoa Kỳ thì Quốc hội thành lập Uỷ ban kiểm toán gồm các đại biểu Quốc hội và cơ quan kiểm toán lập pháp gồm các chuyên gia về kiểm toán. Uỷ ban kiểm toán có thẩm quyền đề nghị tiến hành kiểm toán đối tượng nào, còn cơ quan kiểm toán lập pháp có nhiệm vụ thực thi các hoạt động kiểm toán cụ thể.
Ngoài cơ quan kiểm toán lập pháp, Quốc hội còn tổ chức các cơ quan chuyên môn khác như Thanh tra Quốc hội (như chúng tôi đã trình bày ở phần trên), Thanh tra môi trường (được Quốc hội New Zealand thành lập). Số lượng các cơ quan chuyên môn này phụ thuộc vào nội dung vấn đề mà Quốc hội thấy rằng cần phải giám sát. Các cơ quan này của Quốc hội thường là các cơ quan độc lập. Quốc hội không đứng ra điều hành trực tiếp các cơ quan này, mà chỉ ban hành văn bản quy định chức năng, quyền hạn và cung cấp tài chính. Các cơ quan này chỉ báo cáo cho Quốc hội, và người đứng đầu các cơ quan này thường do Quốc hội bầu.
Nói về công cụ giám sát, Cơ sở dữ liệu luật Việt Nam của Văn phòng Quốc hội có thể phục vụ rất đắc lực cho việc giám sát văn bản. Trên thực tế, T.S Trần Hà Anh, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội khoá X đã từng dùng cơ sở dữ liệu này để giám sát việc ban hành các văn bản thi hành Luật về nước một cách rất hiệu quả. Hiện nay, Trung tâm thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa học của Văn phòng Quốc hội đang phát triển một phần mềm ứng dụng của cơ sở dữ liệu này để phục vụ hoạt động giám sát văn bản. Hy vọng rằng, đây sẽ là một công cụ đắc lực cho các nhà lập pháp của nước ta.
Bên cạnh sự giúp đỡ về của các cơ quan chuyên môn của Quốc hội, việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội còn cần phải có sự tham gia, trợ giúp của nhiều công cụ, phương tiện khác, đặc biệt là của các cơ quan truyền thông, báo chí. Từ những thông tin do các phương tiện truyền thông đại chúng đăng tải, Quốc hội có thể thấy được những vấn để nổi lên trong việc thực hiện các chính sách của nhà nước để đưa ra những quyết định giám sát kịp thời và đúng đắn. Theo chiều ngược lại, khi một vấn đề được Quốc hội đưa ra giám sát thì với sự trợ giúp của các phương tiện truyền thông, vấn đề đó được phổ biến rộng rãi, tạo thành áp lực đối với các cơ quan bị giám sát. Trong trường hợp này, các phương tiện truyền thông đại chúng trở thành những công cụ giúp Quốc hội phát hiện và thực hiện những yêu cầu giám sát trong hoạt động của mình.
Tóm lại, chức năng giám sát tối cao của Quốc hội có một vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động của Quốc hội nói riêng và hoạt động của Nhà nước ta nói chung. Trong quá trình thực hiện công cuộc đổi mới của đất nước, việc nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội là một yêu cầu cấp thiết. Chúng tôi cho rằng, với chủ trương phát huy hơn nữa vai trò của Quốc hội, thì việc tổ chức thực hiện tốt chức năng giám sát của Quốc hội làm cho Quốc hội ngày càng thể hiện tốt hơn vai trò và chức năng của mình mà Hiến pháp và pháp luật đã quy định.