GIÁM SÁT TÀI CHÍNH, ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ
SỬ DỤNG NGÂN SÁCH
Nguyễn Chí Dũng**
Tổng biên tập Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp
Giám sát tài chính - một mắt xích trong quy trình ngân sách
Giám sát tài chính (GSTC) là hoạt động có tính đặc thù so với các hoạt động giám sát khác của nghị viện; nó được tiến hành bằng quyền lực nghị viện, với sự giúp đỡ của các công cụ tài chính, các thiết chế đánh giá tài chính độc lập của nghị viện và do đó là hoạt động có tác động thuyết phục làm rõ chế độ trách nhiệm và hiệu quả trong thực hiện các nhiệm vụ chính trị và chương trình quốc gia. Khác với giám sát tư pháp và giám sát chung thường được tiến hành khi có vấn đề, GSTC thường gắn với yếu tố thời điểm và giai đoạn trong chu kỳ ngân sách quốc gia hoặc theo các giai đoạn đầu tư, nếu đó là khoản chi đầu tư dài hạn. Như vậy, GSTC là giám sát thường xuyên để nghị viện có cơ sở xem xét phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách sau thời hạn thực hiện chi tiêu và có cơ sở để bố trí ngân sách cho năm tài chính tới. Trong quy trình ngân sách của một quốc gia (xem hình 1), tựu trung có thể thấy ba hoạt động mang tính chất là những mắt xích cơ bản của một chu trình lặp đi lặp lại, đó là: a) lập và quyết định kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội (ở mô hình nghị viện đại nghị truyền thống và một số nước phương Tây thì đây là Chương trình hành động của Chính phủ), b) quyết định dự toán ngân sách nhà nước và c) giám sát thực hiện ngân sách. Nghị viện các nước nhìn chung đều có thẩm quyền quyết định ba nội dung quan trọng trên đây liên quan tới tài chính quốc gia. Hai hoạt động đầu tiên chủ yếu dựa trên đề nghị và chương trình hành động của chính phủ; còn hoạt động GSTC lại hoàn toàn độc lập và tuỳ thuộc vào nghị viện. Như vậy, có thể nói, trong chu trình ngân sách quốc gia, thì vai trò của nghị viện thể hiện đặc biệt rõ ở giai đoạn cuối cùng, và là tiền đề cho lập dự toán ngân sách.
Cho dù GSTC được nghị viện thực hiện một cách trực tiếp hoặc qua một cơ quan được uỷ nhiệm đặc biệt, hay trong bất cứ giai đoạn nào của chu kỳ ngân sách, thì trước hết cũng phải dựa trên cơ sở những dữ kiện kỹ thuật và những công cụ giám sát độc lập, dựa vào nguồn thông tin độc lập và năng lực phân tích thông tin một cách khách quan và đầy đủ.
1. Các hình thức, công cụ giám sát tài chính của nghị viện
1.1. Chất vấn và yêu cầu cung cấp thông tin: Hình thức này khá phổ biến, được thực hiện trong kỳ họp hoặc ngoài kỳ họp. Đôi khi, nghị viện cũng tổ chức các đoàn giám sát thu thập thông tin tại chỗ hoặc về một chương trình đầu tư cụ thể từ ngân sách nhà nước. Do tư cách pháp lý của các đoàn giám sát này không thể thay thế được nghị viện hoặc một cơ quan có quyền hạn đặc biệt được nghị viện uỷ nhiệm, do đó, hình thức này chủ yếu mang tính chất công cụ chính trị mà không gắn liền với một thẩm quyền quyết định cụ thể, do đó hình thức này mang tính chất bổ trợ và ít thích hợp với GSTC vốn mang nhiều tính kỹ thuật - chính trị, theo hướng đánh giá chi phí và hiệu quả.
1.2. Điều chỉnh dự toán ngân sách: Đây là một hình thức giám sát nhằm dẫn đến kiến nghị sửa đổi, bổ sung ngân sách (điều chỉnh). Hình thức này chủ yếu mang tính chất chính trị hơn là chỉ dựa trên các nguyên tắc tài chính. Uỷ ban kinh tế và ngân sách (UBKTNS) của Quốc hội Việt Nam trong quá trình thực hiện giám sát thực tế tại một số địa phương trong khoá X đã đề xuất điều chỉnh ngân sách phân bổ cho địa phương, hoặc kiến nghị Chính phủ bổ sung ngân sách cho một số địa phương gặp khó khăn đột xuất. Theo nghiên cứu của Nghị viện thế giới (IPU) về thực tiễn điều chỉnh dự toán ngân sách trong quá trình thực hiện, thì thấy rằng dự toán ngân sách ít khi được bổ sung theo hướng tăng lên, trừ khi nghị viện đồng ý về tính cấp thiết của khoản chi và bố trí được nguồn bổ sung, hoặc đó là nguồn chi dự trữ theo mục đích đã được dự trù trong dự toán ngân sách. Theo thực tiễn Việt Nam, khi nguồn ngân sách phân bổ từ trung ương xuống còn là nguồn chủ yếu đối với nhiều địa phương, thì việc điều chỉnh phân bổ là việc làm thường xuyên, do đó, GSTC hướng tới điều chỉnh phân bổ ngân sách còn xảy ra thường xuyên. Tuy nhiên cần quy định rõ nguyên tắc điều chỉnh để công khai và tránh lặp lại cơ chế xin-cho.
1.3. Hình thức thứ ba là Sử dụng cơ quan chuyên môn độc lập để giúp nghị viện giám sát theo mục tiêu ngân sách đã đề ra. Theo hình thức này, nghị viện tổ chức giám sát thường xuyên các khoản mục chi ngân sách cho những nhiệm vụ chính trị cụ thể, và lấy đó làm cơ sở thẩm định chuyên môn để quyết định phê chuẩn dự toán ngân sách của chính phủ cho năm tài chính mới. Để làm việc này, nghị viện phải sử dụng cơ quan chuyên môn về kiểm toán, độc lập với chính phủ. Cơ quan này có thể là Cơ quan kiểm toán thuộc nghị viện hoặc một cơ quan mang chức năng thanh tra tài chính gồm các quan chức có địa vị pháp lý lâu dài, chỉ có thể bị nghị viện bãi miễn, chỉ tuân theo các quy tắc nghiệp vụ và pháp luật. Trong thể chế nghị viện đa đảng, thì “p, quy t¾c nghiÖpluaatjmootj c¸ch luËtiÖn gi¸m s¸t, th× c¬ quan nµy cã thÓ lµ C¬ quan kiÓm tãan thuéc nghÞ viÖn hoÆc tính độc lập” ngoài ý nghĩa chỉ tuân theo nghiệp vụ còn bao hàm “tính trung lập đảng phái” của cơ quan chuyên môn này nhằm bảo đảm không chịu ảnh hưởng của chính phủ - vốn là một thể chế do đảng đa số trong nghị viện thành lập nên. Tuy nhiên, đưa các thể chế tài chính độc lập đặt tuỳ thuộc vào nghị viện không có nghĩa rằng chính các cơ quan chuyên môn này thực hiện thay chức năng GSTC của nghị viện. Ví dụ, ở Nghị viện Phần Lan, Ngân hàng nhà nước và Kiểm toán Nhà nước là các cơ quan trực thuộc và do Nghị viện thành lập, nhưng nhiệm vụ GSTC vẫn thuộc các nghị sỹ và các tổ chức giám sát của nghị viện như các Uỷ ban thường trực và Uỷ ban ngân sách của nghị viện.
1.4. Hình thức thứ tư: Giám sát do uỷ ban chuyên về giám sát tài chính của Nghị viện thực hiện. Trong số 87 nước trong điều tra của Nghị viện thế giới (IPU) đã khảo sát[1], thì ở 64 nước, nghị viện giao nhiệm vụ giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách cho một số uỷ ban chuyên về GSTC như: Uỷ ban tài khoản nhà nước, Uỷ ban ngân sách, Uỷ ban tài chính, Văn phòng kiểm toán của nghị viện (Thuỵ Điển) hoặc một uỷ ban nào đó của nghị viện. Những cơ quan này của nghị viện khi được giao thẩm quyền giám sát tài chính thì đóng vai trò và có thẩm quyền đặc biệt quan trọng trong việc chuẩn bị lựa chọn và nêu vấn đề để nghị viện thảo luận và quyết định. Những uỷ ban này chuyên giành thời gian tìm hiểu thông tin và tổ chức phân tích, điều tra thông qua các tiểu ban có thẩm quyền hoặc thông qua các cơ quan chuyên môn độc lập hoặc chuyên gia cộng tác viên và cộng tác chặt chẽ với các uỷ ban thường trực khác của nghị viện về những lĩnh vực cụ thể. Khác với hình thức thứ ba, hình thức này chỉ hướng tới trọng tâm, trọng điểm một số vấn đề hoặc chương trình đầu tư quốc gia.
Kết hợp hình thức uỷ ban với chuyên gia độc lập và với dịch vụ kiểm toán nhà nước độc lập, Nghị viện Thuỵ Điển tổ chức "Văn phòng kiểm toán" trực thuộc Nghị viện. Văn phòng này do các nghị sỹ đứng đầu, chỉ đạo hoạt động giám sát với sự hỗ trợ của các chuyên gia tài chính độc lập và thông tin của các tổ chức kiểm toán, thanh tra độc lập khác hoặc của Chính phủ.
Ở Vương quốc Anh, người ta kết hợp hình thức thứ ba và thứ tư, việc thẩm tra tài chính thường do một Tổng kiểm toán Nhà nước do Hoàng gia cử ra thực hiện, và chỉ bị miễn nhiệm khi cả hai viện đồng thuận. Tổng kiểm toán Nhà nước độc lập với cơ quan hành pháp, chịu trách nhiệm kiểm tra tính hợp thức của các khoản chi do Nghị viện quyết định. Tổng kiểm toán Nhà nước có trách nhiệm báo cáo thường kỳ trước Nghị viện về kết quả các cuộc điều tra. Những báo cáo này sẽ được một uỷ ban đặc biệt - Uỷ ban các tài khoản nhà nước xem xét trước khi đưa ra thảo luận tại Nghị viện. Ở các nghị viện đa đảng thì uỷ ban được giao chức năng chuyên giám sát tài chính thường do một nghị sĩ thuộc phe đối lập làm chủ nhiệm, để làm nổi bật tính chất của một cơ quan thanh tra. Nhiệm vụ chủ yếu của uỷ ban này là xem xét kỹ lưỡng những vụ việc mà Tổng kiểm toán báo cáo. Nếu phát hiện có điều gì bất thường thì uỷ ban này điều tra, và nếu cần có thể quyết định đưa vụ việc ra trước Hạ viện. Trong một thời gian ngắn, uỷ ban phải làm báo cáo tổng hợp về việc thực hiện ngân sách; và đưa ra thảo luận tại Nghị viện những vấn đề mà phe đối lập yêu cầu. Hệ thống tổ chức này có đặc điểm là có thể kết hợp sử dụng dịch vụ kiểm toán thường xuyên do một cơ quan ngoài Nghị viện thực hiện và sự bảo trợ của một uỷ ban chuyên môn của Nghị viện. Mô hình này được một số nước như Anh, Ôxtrâylia, Canađa, Ấn Độ và Nam Phi áp dụng.
Ở Việt Nam, hình thức thứ nhất và thứ hai đang được áp dụng, và như trình bày, hai hình thức này thường mang tính chất giám sát chính trị nhiều hơn giám sát tài chính. Nếu thực sự muốn thiết lập cơ chế giám sát tài chính hữu hiệu thì phải nghĩ đến bổ sung thêm hình thức thứ ba và thứ tư. Theo hình thức thứ ba, phải đưa cơ quan chuyên môn giúp Quốc hội thẩm tra dự toán và quyết toán ngân sách là cơ quan kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội hoặc có địa vị pháp lý độc lập. Cơ quan này đã được ghi nhận trong Luật Ngân sách năm 1996 và phương án đưa cơ quan này trực thuộc Quốc hội đang được bàn thảo cân nhắc[2]... Tuy nhiên, thẩm quyền giám sát ngân sách không thuộc cơ quan kiểm toán mà thuộc Quốc hội. Nếu chỉ thực hiện theo hình thức thứ tư - lựa chọn một số vấn đề trọng tâm, trọng điểm để thực hiện giám sát tài chính, thì Quốc hội Việt Nam phải thành lập một Uỷ ban chuyên trách về giám sát tài chính, song song với UBKTNS hiện nay, bởi vì UBKTNS phải tập trung vào các vấn đề kế hoạch và chính sách phát triển kinh tế, lập pháp liên quan tới kinh tế và chủ trì thẩm tra dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Khi hiện nay nhiệm vụ kinh tế là trung tâm thì nhiệm vụ đặt ra đối với UBKTNS là quá lớn. Với chức năng giúp Quốc hội chủ trì thẩm tra báo cáo phát triển kinh tế-xã hội, thẩm tra nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, với thời gian và năng lực chuẩn bị thẩm tra dự toán ngân sách rất hạn hẹp hiện nay và thẩm tra tổng quyết toán ngân sách chủ yếu trên cơ sở dự toán (mà không trên cơ sở thực thanh thực chi), lại đảm đương thêm nhiệm vụ chủ trì giám sát thực hiện ngân sách, thì e rằng khó có thể bảo đảm thực hiện giám sát tài chính có hiệu quả.
1.5. Giám sát qua quyền phê chuẩn quyết toán ngân sách
Cuối cùng, bên cạnh và sau tất cả những hình thức giám sát tài chính nói trên, Quốc hội còn một công cụ giám sát tài chính nữa, có thể nói là biện pháp thể hiện quan điểm đánh giá chi tiêu công chính thức lần cuối cùng, đó là phê chuẩn quyết toán ngân sách cho năm tài chính đã thực hiện trên cơ sở tổng hợp báo cáo thực thanh, thực chi của chính phủ, kết thúc một chu kỳ ngân sách. Như đã nói ở trên, hiện nay, cách phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách ở Quốc hội ta mới chỉ trên cơ sở dự toán chứ chưa trên cơ sở thực thanh, thực chi. Thực tế cho thấy có nhiều đơn vị sử dụng ngân sách quốc gia đã qua nhiều năm vẫn chưa quyết toán xong, nhưng báo cáo Tổng quyết toán ngân sách quốc gia vẫn được thông qua đều đều đúng hạn định. Trên lý thuyết, biện pháp cuối cùng này mang tính chính thức hoá quyết định giám sát - đánh giá, và sự tín nhiệm của Quốc hội đối với hoạt động điều hành và thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội của quốc gia. Nó là báo cáo giám sát việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế xã hội của năm tài chính đã thực hiện dưới hình thức con số và cân đối mục đích, cân đối nguồn lực và thể hiện tài lược linh hoạt của Chính phủ và Quốc hội trong ứng phó với tình hình biến động, trên cơ sở các mục tiêu kế hoạch hoá. Về mặt thực tiễn, báo cáo giám sát tài chính này sẽ chỉ có ý nghĩa và giá trị thiết thực, nếu Quốc hội, nhất là Quốc hội ta là một Quốc hội chưa hoạt động liên tục - có một uỷ ban chuyên môn về giám sát tài chính gồm các đại biểu chuyên trách và một cơ quan chuyên môn kỹ thuật thuộc Quốc hội như cơ quan kiểm toán quốc gia, giúp thẩm định về kỹ thuật hiệu quả chi tiêu và đánh giá hiệu quả sử dụng các nguồn lực quốc gia. Việc phê chuẩn quyết toán ngân sách sẽ tránh tình trạng chất vấn và chỉ trích trách nhiệm của Chính phủ một cách chung chung, thiếu định lượng hoặc đi vào tiểu tiết như hiện nay. Báo cáo quyết toán này sẽ là cơ sở thuyết phục để Quốc hội lưu ý những vấn đề cần xem xét và khi cần có thể nêu vấn đề trách nhiệm của các vị bộ trưởng.
Ở một số nước, việc phê chuẩn quy trình ngân sách của nghị viện mang tính lập pháp. Thí dụ ở Bỉ và Thuỵ Điển, việc phê chuẩn quyết toán ngân sách dưới hình thức một đạo luật. Ở nhiều nước khác, Chính phủ phải báo cáo quyết toán ngân sách tài khoá trước đồng thời với dự toán ngân sách của tài khoá tiếp theo.
2. Thanh tra tài chính độc lập và của chính phủ
Để bảo đảm chi tiêu công hiệu quả và minh bạch, bên cạnh các cơ chế giám sát tài chính của nghị viện còn có các công cụ thanh tra, kiểm tra tài chính thường xuyên của chính phủ. Qua khảo sát của IPU, ở 45 nước có những cơ quan độc lập chịu trách nhiệm kiểm tra và báo cáo chính phủ về quản lý tài chính quốc gia.
- Ở Hà Lan, Hội đồng Tổng thanh tra chịu trách nhiệm xem xét để bảo đảm mọi khoản chi của Chính phủ trong phạm vi ngân sách dự kiến, đồng thời chịu trách nhiệm báo cáo Chính phủ về tính hợp thức về các ngân khoản tài chính công.
- Ở Cô-oét, Hội đồng kiểm toán và thẩm tra nhận các số liệu cuối cùng về chi - thu ngân sách của quốc gia, có trách nhiệm hỗ trợ việc thu thuế và thẩm tra các khoản chi ngân sách.
- Ở Pháp, Văn phòng kiểm toán làm báo cáo về việc thực hiện ngân sách và tiến hành các cuộc điều tra đặc biệt theo yêu cầu của Uỷ ban tài chính nghị viện.
- Ở Costa Rica, Văn phòng tổng thanh tra báo cáo việc thực hiện ngân sách, thẩm tra các khoản thu chi hàng năm và tính hợp thức của các thủ tục tài chính.
Một số nước khác, bên cạnh cơ chế và cơ quan giám sát tài chính của nghị viện còn có cơ quan thanh tra tài chính của chính phủ.
Ở nước ta, thanh tra tài chính của Chính phủ gồm có Thanh tra nhà nước, Thanh tra ngành tài chính (Bộ Tài chính), Thanh tra thuế (Bộ Tài chính), Kiểm toán nhà nước (Chính phủ[3]). Những cơ quan này đặt ra có nhiệm vụ giúp chính phủ “tự kiểm tra” và kiểm tra các đơn vị chi tiêu công trên toàn quốc gia (kể cả kiểm tra việc sử dụng ngân sách ở Quốc hội). Hệ thống thanh tra ở Chính phủ nói trên chủ yếu làm hai nhiệm vụ: a) kiểm tra thường xuyên việc chi tiêu theo chế độ và b) thanh tra các vụ việc khi có dấu hiệu chi tiêu sai. Tức là nhằm phòng và sửa chữa sai lầm. Hệ thống này đang tồn tại trong một cơ chế giám sát tài chính của Quốc hội và sau này nếu tăng cường cơ chế giám sát tài chính của Quốc hội thì các cơ quan thanh tra của Chính phủ cũng không vì thế mà mất đi hoặc có thể thay thế cho cơ quan giám sát tài chính của Quốc hội như đã trình bày trên đây, bởi vì nó không chủ yếu nhằm đạt mục đích giám sát chi tiêu theo mục đích và đánh giá hiệu quả trên góc độ của cơ quan quyền lực đã phê chuẩn ngân sách và ấn định mục đích và cách thức chi tiêu.
3. Việc kiểm tra các cơ quan kinh tế sử dụng ngân sách công
Ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây, nền kinh tế quốc dân dựa hoàn toàn hoặc phần lớn vào các xí nghiệp quốc doanh. Còn ở những nước khác, có những xí nghiệp công thương sở hữu Nhà nước toàn bộ hoặc một phần. Vậy, Nghị viện kiểm tra các xí nghiệp đó như thế nào và bằng biện pháp gì? Các xí nghiệp quốc doanh và công tư hợp doanh nói chung được hưởng quyền tự chủ về tài chính, nghĩa là có quyền quản lý các hoạt động kinh doanh mà không buộc phải theo các nguyên tắc tài chính của một cơ quan nhà nước; vậy thì Nghị viện thực hiện việc kiểm tra thế nào?
Ở các nước mà kinh tế tư nhân chiếm tỷ lệ lớn, mối liên hệ giữa doanh nghiệp nhà nước và ngân sách quốc gia cũng khác nhau. Điều này thường do luật thành lập công ty quyết định. Có thể phân biệt 3 loại công ty. Trước hết là những xí nghiệp tương tự các cơ quan hành chính thông thường với những khoản thu nộp trực tiếp vào ngân sách nhà nước và những khoản chi cũng không trích từ nguồn ngân sách đó (ví dụ công ty nước sinh hoạt). Nói chung, những xí nghiệp này không mang tính chất thương mại thuần tuý và được hưởng độc quyền của Nhà nước. Thứ hai là các doanh nghiệp không có tư cách pháp nhân nhưng sản xuất hàng hoá và cung cấp dịch vụ như một công ty thương mại. Tài chính của đối tượng này riêng biệt với ngân sách nhà nước, hoặc có thể là phần phụ lục của ngân sách nhà nước và cũng phải trình Nghị viện phê duyệt (ví dụ về các tổ chức xây dựng nhà cho người thu nhập thấp ở Hoa Kỳ thời kỳ những năm 60[4]). Thứ ba và phổ biến nhất là loại hình doanh nghiệp nhà nước tự chủ về kinh tế, có nguồn thu không từ ngân sách nhà nước, có tư cách pháp nhân và khác biệt với các cơ quan sự nghiệp. Loại thứ tư là các doanh nghiệp tư nhân hoặc của tổ chức phi vụ lợi có sử dụng ngân sách nhà nước để cung cấp dịch vụ công, trước kia do nhà nước đảm nhận[5]. Đối với loại xí nghiệp thứ nhất và thứ hai, Nghị viện có đầy đủ thẩm quyền trọn vẹn thì loại xí nghiệp thứ ba hoàn toàn vượt khỏi những nguyên tắc của Kế toán nhà nước, và vì vậy, không phải tuân theo những thủ tục ngân sách thông thường. Nghị viện chỉ kiểm tra, giám sát những doanh nghiệp này trong các trường hợp: a) đối với những khoản trợ cấp, ứng trước, cho vay hoặc bảo đảm từ ngân sách, b) khi có một vị bộ trưởng nào đó chịu trách nhiệm trước Nghị viện thực hiện việc quản lý những xí nghiệp này về một phương diện đặc biệt nào đó.
Nghị viện giám sát các xí nghiệp nhà nước và công ty hợp doanh có sử dụng ngân sách nhà nước hoặc hưởng ưu đãi nhà nước bằng nhiều cách. Cách thức phổ biến là Nghị viện phải được thông tin về những hoạt động đó. Việc kiểm tra của Nghị viện tuỳ thuộc phần nhiều vào việc tài trợ cho xí nghiệp có nằm trong dự toán ngân sách hay không. Đối với các xí nghiệp quốc doanh thì ngân sách tài trợ cho xí nghiệp coi như một phụ lục của ngân sách hoặc được đặt dưới một hình thức kiểm tra khác của Nghị viện. Nhìn chung, có thể quy lại thành 3 hình thức chính như sau để kiểm tra sử dụng ngân sách của các xí nghiệp sử dụng ngân sách công:
- Ở một số nước như Áo, Costa Rica, Ai Cập, Phần Lan, Israel, việc kiểm tra được giao cho Toà án tài chính hoặc Tổng kiểm toán chịu trách nhiệm thực hiện;
- Ở một số nước khác (như Hà Lan, Rumani, Thuỵ Sĩ và Tuynizi), các xí nghiệp đó có nghĩa vụ pháp lý phải báo cáo với Nghị viện;
- Ở trường hợp thứ ba, Nghị viện thực hiện việc kiểm tra thông qua một Tiểu ban các tài khoản Nhà nước hoặc một Tiểu ban khác (như ở Canađa, Cap Vert, Ấn Độ, Nicaragua, Nauy, Hàn Quốc, Liên Xô cũ và Cộng hoà Yêmen).
Bằng tất cả những phương thức đó và những biện pháp thẩm vấn, điều tra, kiểm toán thông qua những tiểu ban và phân ban khác, việc kiểm tra chính trị của Nghị viện đối với các Bộ sẽ mở rộng tới các xí nghiệp Nhà nước và xí nghiệp công tư hợp doanh thuộc quyền những Bộ đó.
4. Thuỵ Điển: Một số nét về kiểm tra, giám sát tài chính và kiểm toán công
Để hình dung về bức tranh kiểm tra và giám sát tài chính công ở một nước, chúng tôi giới thiệu một số nét về Thuỵ Điển. Tuy nhiên, việc giới thiệu này chỉ mang tính chất tham khảo, không có ý nghĩa mô hình đối với bất kỳ một quốc gia nào.
Ở Thuỵ Điển, Quốc hội tiến hành kiểm tra các khoản chi ngân sách của Chính phủ thông qua cơ quan kiểm toán của Quốc hội. Do chính quyền từng địa phương có ngân sách riêng và cơ quan kiểm toán riêng, nên cơ quan kiểm toán của Quốc hội Thuỵ Điển chỉ kiểm toán hoạt động tài chính của địa phương khi có ngân sách từ trung ương chuyển về. Cơ quan kiểm toán của Quốc hội làm nhiệm vụ kiểm toán đối với các hoạt động chi tiêu ngân sách của Chính phủ và các cơ quan thuộc Chính phủ nhằm bảo đảm ngân sách Nhà nước được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả.
Thuỵ Điển có hai loại kiểm toán: Kiểm toán tài chính và kiểm toán chức năng. Kiểm toán tài chính được thực hiện hàng năm và là việc kiểm toán các chứng từ kế toán. Kiểm toán chức năng là việc kiểm toán tập trung vào tính hiệu quả, sự tiết kiệm và trách nhiệm nhằm đánh giá hiệu quả chi tiêu có bảo đảm thực hiện hoạt động quản lý chức năng của cơ quan được kiểm toán hay không. Kiểm toán chức năng không mang tính hệ thống bằng kiểm toán tài chính, nó được thực hiện khi kiểm toán viên đưa ra quyết định. Kiểm toán chức năng chỉ được tiến hành đối với các cơ quan công quyền. Phương pháp tiến hành hai loại kiểm toán này giống nhau ở việc cùng sử dụng phương pháp so sánh. So sánh là phương pháp dễ thực hiện khi kiểm toán về tài chính. Kiểm toán tài chính là việc so sánh các chi tiêu thực tế với quy định trên cơ sở các tiêu chuẩn có sẵn. Kiểm toán chức năng gặp nhiều khó khăn hơn bởi vì trước hết cần phải nhận biết được vấn đề đặt ra, tiếp đó, cần phải tìm xem phương pháp nào áp dụng ở trong trường hợp cụ thể này là phù hợp nhất và cuối cùng cần phải có ý tưởng về các giải pháp để giải quyết vấn đề. Trong kiểm toán tài chính có các tiêu chuẩn luật định, nhưng ở kiểm toán chức năng thì các kiểm toán viên phải tìm hiểu rất nhiều văn bản luật, văn bản pháp quy về chức năng và mục tiêu hoạt động của các cơ quan công quyền, thậm chí mục tiêu mà các nhà hoạch định chính sách đưa ra khi thành lập các cơ quan này. Nếu vẫn không tìm thấy được các tiêu chuẩn để so sánh thì khi đó, các nhà kiểm toán phải so sánh một thực tế này với một thực tế khác để thống nhất về chuẩn mực tương đối, ví dụ việc chi tiêu này là quá đắt, khoản chi tiêu khác là không hợp lý. Hiệu quả của phương pháp kiểm toán này không cao bởi vì những tiêu chuẩn do các kiểm toán viên đặt ra đều dựa trên ý tưởng về một hệ thống hoàn thiện. Do đó, cách tốt nhất để kiểm toán viên thực hiện nhiệm vụ của mình là họ phải tìm thấy những tiêu chuẩn được quy định trong luật hoặc các đối tượng để so sánh.
Kiểm toán tài chính và kiểm toán chức năng cũng giống nhau về sử dụng các phương tiện, công cụ để kiểm toán. Có ba công cụ kiểm toán gồm tài liệu, các số liệu thống kê, chứng từ và thông tin về việc đã xảy ra. Kiểm toán viên cũng có thể gặp gỡ, phỏng vấn các nhân chứng. Đối với những vấn đề không cần giữ bí mật thì có thể đặt câu hỏi với nhiều người theo kiểu điều tra dư luận hoặc mời các cơ quan khác tham gia vào việc kiểm toán. Trong một số trường hợp nhất định, kiểm toán viên có thể giành thời gian 1 đến 2 tuần để cùng làm việc với các công chức ở các cơ quan tiến hành kiểm toán để xem xét họ tiến hành các công việc như thế nào. (Thuỵ Điển không sử dụng băng hình trong kiểm toán, nhưng ở Ai Cập, các kiểm toán viên thường dùng băng hình).
Về kiểm toán viên: họ là những người có thẩm quyền, có chức năng kiểm tra và kết luận về các vấn đề kiểm toán dựa trên những cơ sở chuyên môn và thực tế. Văn phòng kiểm toán của Quốc hội Thuỵ Điển nêu ít nhất ba yếu tố để bảo đảm việc kiểm toán được tiến hành có hiệu quả:
+ Tính độc lập của việc kiểm toán: Các quyền của kiểm toán viên được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật.
+ Cơ quan kiểm toán phải được bảo đảm các điều kiện về tài chính để thực hiện công việc kiểm toán.
+ Cơ quan kiểm toán phải có quyền tiến hành thanh tra, có thể tham gia vào công việc của các cơ quan công quyền và các Bộ, có quyền xem xét các loại văn bản, giấy tờ của các cơ quan này.
Kiểm tra để đánh giá hiệu quả chi tiêu công
Ở Thuỵ Điển, Quốc hội quyết định không tham gia sâu và cụ thể vào quá trình quyết định ngân sách. Ngược lại, Quốc hội chỉ chú ý vào hiệu quả và kết quả của thực hiện ngân sách. Thuỵ Điển cũng giống như ở Việt Nam, mỗi Uỷ ban sẽ tự chịu trách nhiệm trong lĩnh vực của mình; các Uỷ ban có thể mời cá nhân hoặc người họ cho là cần thiết đến nghe các quan chức của Chính phủ báo cáo về vấn đề ngân sách.
Thuỵ Điển không có hình thức các Uỷ ban tổ chức các đoàn đi giám sát ở địa phương như Việt Nam. Các Uỷ ban của Quốc hội Thuỵ Điển chỉ tiến hành hoạt động đi thăm khắp mọi nơi trên đất nước, và nhiệm vụ của họ không phải là giám sát mà là thu thập thông tin từ mọi nơi. Vậy là Quốc hội Thuỵ Điển không trực tiếp đi sâu vào việc thực hiện ngân sách nhưng ngược lại họ rất chú trọng theo dõi việc sử dụng ngân sách, kết quả và hiệu quả của sử dụng ngân sách bởi vì họ cho rằng vấn đề này rất quan trọng và cần thiết cho sự phát triển tương lai đất nước./.
[1] “Nghị viện các nước trên thế giới”- The parliaments in the world, IPU Geneva, 1986
[2] Giải trình của Ban soạn thảo khi thông qua Luật Ngân sách là: để cơ quan này thuộc Chính phủ một thời gian, sau đó sẽ xem xét việc đưa cơ quan này đặt dưới Quốc hội (Kỷ yếu phiên họp thông qua Luật Ngân sách 1996-VPQH). Đến nay, cơ quan này đã đặt trực thuộc Quốc hội.
[3] Tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá XI, theo quyết định của Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan trực thuộc Quốc hội.
[4] CBO paper on congressional housing scheme, CBO, 1999 Wash (Tài liệu phân tích của Văn phòng ngân sách Quốc hội Hoa Kỳ về chương trình hỗ trợ nhà thu nhập thấp).
[5] Loại hình tổ chức thương mại-dịch vụ này được đề cập tới tại Nghị quyết Đại hội đảng lần thứ IX: chuyển một số dịch vụ cộng đồng tới các tổ chức không vụ lợi thực hiện; hoặc loại doanh nghiệp vệ sinh công cộng tư, hưởng khoán từ ngân sách nhà nước, thí điểm ở Lạng Sơn, 2000.