BÁO CÁO THẨM TRA
CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT CỦA QUỐC HỘI
VỀ DỰ ÁN LUẬT TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN
(Do ông Trần Quang Huy, Chủ nhiệm Uỷ ban
pháp luật của Quốc hội trình bày tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa VII, ngày 25-6-1983)
Thưa các đồng chí
đại biểu Quốc hội,
Sau khi Hiến pháp
mới được thông qua tháng 12 năm 1980, Quốc hội khóa VII, trong kỳ họp thứ nhất
(tháng 6 năm 1981), đã thông qua bốn đạo luật về tổ chức của các cơ quan nhà
nước: Quốc hội và Hội đồng Nhà nước; Hội đồng Bộ trưởng; Tòa án nhân dân; và
Viện kiểm sát nhân dân.
Riêng về Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân, ta vẫn còn áp
dụng đạo luật tổ chức được Quốc hội khóa II thông qua ngày 27-10-1962.
Từ đó đến nay, một mặt, tình hình đất nước ta đã có nhiều biến đổi to lớn được
thể hiện trong Hiến pháp mới; mặt khác, chúng ta cũng thu được nhiều kinh nghiệm
quý báu về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Vì
vậy, việc Quốc hội xem xét trong kỳ họp này một đạo luật tổ chức mới về Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân rõ ràng là rất cần thiết.
Yêu cầu cơ bản của
đạo luật mới này là nêu cho được những căn cứ pháp lý đúng đắn để xây dựng chính
quyền nhân dân địa phương vững mạnh, xác định rõ vị trí của Hội đồng nhân dân là
cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ và
quyền hạn của Hội đồng nhân dân, đồng thời, quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ
và quyền hạn của Ủy ban nhân dân với tư cách là cơ quan chấp hành của Hội đồng
nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương.
Đối với bản Dự án
của Hội đồng Bộ trưởng về Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Ủy
ban pháp luật của Quốc hội đã thẩm tra hai lần, lần thứ nhất vào những ngày
22-23 tháng 2 năm 1983, và lần thứ hai vào những ngày 19-20 tháng 5 năm 1983.
Những ý kiến của Ủy ban chúng tôi đã được Hội đồng Bộ trưởng tiếp thu, bổ sung
hoặc sửa chữa vào bản Dự án Luật trình ra Quốc hội trong kỳ họp này.
Chúng tôi thấy
rằng, về cơ bản, nội dung của Dự án Luật đáp ứng khá tốt những yêu cầu đã nêu
trên đây. Trong báo cáo thẩm tra này, Ủy ban chúng tôi xin phép trình bày một số
vấn đề để các đồng chí đại biểu Quốc hội tham khảo khi thảo luận Dự án Luật.
Những vấn đề đó là:
1. Về vị trí, chức
năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân.
2. Những quy định
cần thiết để bảo đảm vị trí của Hội đồng nhân dân và tạo điều kiện cho Hội đồng
nhân dân làm tốt chức năng của mình.
3. Đề nghị về một
số công việc trước mắt.
I- VỀ VỊ TRÍ, CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ VÀ QUYỀN HẠN
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
Hiến pháp năm 1980
đã quy định trong Điều 114: Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan quyền
lực Nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra. Như vậy, Hội đồng
nhân dân rõ ràng là một thể chế then chốt của nhân dân địa phương để thực hiện
và phát huy quyền làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa của mình trong phạm vi địa
phương, ở cơ sở cũng như toàn dân ta thông qua Quốc hội để thực hiện và phát huy
quyền làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa của mình trong cả nước.
Xuất phát từ vị
trí là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, Hội đồng nhân dân các cấp, trong
phạm vi trách nhiệm của cấp mình, có hai chức năng chủ yếu:
1. Căn cứ vào
đường lối, chính sách của Đảng, vào những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà
nước, Hội đồng Bộ trưởng, của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp trên và
vào tình hình thực tế của địa phương, để quyết định những chủ trương và biện
pháp lớn, nhằm phát huy mọi khả năng của địa phương, xây dựng địa phương về
các mặt chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng, cải thiện
đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân địa phương, đồng thời, bảo đảm làm
tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.
2. Sau khi những
chủ trương và biện pháp lớn nói trên đã được quyết định, Hội đồng nhân dân các
cấp phải giám sát Ủy ban nhân dân và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương
trong việc thực hiện, kịp thời biểu dương ưu điểm, vạch ra khuyết điểm, bảo
đảm cho những chủ trương và biện pháp đó đạt được kết quả tốt đẹp.
Hai chức năng “quyết định” và “giám sát việc thực hiện” của Hội
đồng nhân
dân các cấp đã được thể hiện cụ thể trong Chương II của Dự án Luật, bao gồm, một
mặt là những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn chung cho các cấp Hội đồng
nhân dân (từ Điều 8 đến Điều 16), mặt khác là những quy định về nhiệm vụ, quyền
hạn riêng của mỗi cấp Hội đồng nhân dân (từ Điều 17 đến Điều 20). Ở đây,
có một vấn đề thời sự là vấn đề phân cấp quản lý, nhất là đối với cấp
huyện. Trong quá trình thảo luận bản Dự án Luật ở các địa phương, nhiều đồng chí
có ý kiến nên quy định cho cụ thể hơn. Chúng tôi đã cân nhắc kỹ ý kiến này.
Trong tình hình thực tế hiện nay, rõ ràng là ta chưa có đầy đủ điều kiện để quy
định thật cụ thể và vững chắc việc phân cấp quản lý, đặc biệt là về mặt kinh tế.
Vì vậy, chúng tôi cho rằng mức độ quy định ghi trong Dự án Luật là tương đối hợp
lý. Sau này, trong quá trình thi hành, dựa vào những quy định có tính chất
nguyên tắc ghi trong đạo luật, và trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm, Hội đồng Bộ
trưởng có thể có những hướng dẫn chi tiết và cụ thể hơn.
Ủy ban chúng tôi
nghĩ rằng, tôn trọng vị trí của Hội đồng nhân dân, cố gắng tạo điều kiện cho Hội
đồng nhân dân làm tốt chức năng của mình chính là một biểu hiện rất quan
trọng của ý thức tôn trọng và phát huy quyền làm chủ tập thể xã hội chủ
nghĩa của nhân dân mà Đảng và Nhà nước ta đã không ngừng nhắc nhở toàn thể đảng
viên và cán bộ. Vì vậy, chúng ta nhất thiết phải thực hiện điều đó và đạt cho
được kết quả ngày càng rõ rệt.
II- NHỮNG QUY ĐỊNH CẦN THIẾT ĐỂ BẢO ĐẢM VỊ TRÍ
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ TẠO ĐIỀU KIỆN CHO
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN LÀM TỐT CHỨC NĂNG CỦA MÌNH
Xác định rõ vị trí
và chức năng của Hội đồng nhân dân, quy định cụ thể nhiệm vụ và quyền hạn của
Hội đồng nhân dân là rất cần thiết, nhưng chưa đủ để bảo đảm trong thực tế vị
trí của Hội đồng nhân dân và tạo điều kiện cho Hội đồng nhân dân làm tốt chức
năng của mình. Kinh nghiệm của chúng ta trong thời gian qua đã chỉ rõ điều đó.
Chính vì thế mà trong các cuộc thảo luận Dự án Luật này ở các địa phương, rất
nhiều đồng chí đã nêu lên hiện tượng hình thức chủ nghĩa khá rõ ràng trong hoạt
động của Hội đồng nhân dân các cấp, nhất là cấp xã và cấp huyện, đồng thời tỏ ý
hoan nghênh Dự án Luật đã cố gắng ghi được một số quy định cụ thể và thiết thực
trong các chương III, IV, V, VI, VII nhằm tạo điều kiện cho Hội đồng nhân dân
các cấp có thể giữ vững vị trí của mình, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương và có thể làm tốt hai chức năng chủ yếu của mình là “quyết định” và “giám
sát việc thực hiện”. Trong hai lần thẩm tra Dự án Luật, đây cũng là một vấn đề
mà ủy ban chúng tôi rất quan tâm; chúng tôi đã thảo luận và cân nhắc nhiều mặt
và đã góp nhiều ý kiến cụ thể.
Chúng tôi xin
trình bày rõ thêm về một số điểm.
1. Có cần thành
lập cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân không?
Trong quá trính
xây dựng Dự án Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, có đồng chí đề
nghị nên thành lập cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân.
Điểm xuất phát của
ý kiến này là tốt, vì nó nhằm mục đích đề cao vị trí của Hội đồng nhân dân và
tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân bảo đảm được chức năng của mình. Nhưng sau
khi thảo luận kỹ, ủy ban chúng tôi nhất trí với quan điểm của Hội đồng Bộ trưởng
là không cần phải lập ra cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân, không nên
giao cho Đoàn Chủ tịch kỳ họp Hội đồng nhân dân làm nhiệm vụ thường trực giữa
hai kỳ họp của Hội đồng và cũng không nên đặt thêm chức vụ Chủ tịch Hội đồng
nhân dân. Lý do là:
a) Trên địa bàn một tỉnh, một huyện, một xã mà song song tồn tại hai cơ quan nhà
nước lãnh đạo là Ban thường trực của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, thì
trong công tác hằng ngày, rất khó tránh khỏi xảy ra những chuyện không ăn khớp,
ảnh hưởng không tốt đến sự điều hành công việc chung của địa phương.
b) Trong thực tế,
cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân rồi ra chỉ làm chức năng “giám sát
việc thực hiện”; mà muốn làm được chức năng này thì chủ yếu vẫn phải dựa vào
hoạt động của các Ban của Hội đồng nhân dân. Đã có các Ban, lại thêm cơ quan
thường trực thì bộ máy của Hội đồng nhân dân sẽ rất cồng kềnh.
Chúng tôi nghĩ rằng, muốn đề cao vị trí của Hội đồng nhân dân và bảo đảm cho Hội
đồng nhân dân làm tốt chức năng của mình, thì vấn đề có tính quyết định không
phải là thành lập thêm cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân, mà chủ yếu là
thực hiện tốt những công tác sau đây: đi đôi với việc tăng cường nhận thức
đúng đắn về Hội đồng nhân dân, cần nâng cao chất lượng các kỳ họp của Hội
đồng nhân dân; giải quyết tốt vấn đề tổ chức và hoạt động của các Ban của Hội
đồng nhân dân; xác định rõ và tăng cường mối quan hệ của Ủy ban nhân
dân đối với Hội đồng nhân dân; và từng bước cải tiến sự hoạt động của các đại
biểu Hội đồng nhân dân. Nếu không làm như vậy thì dù có lập ra cơ quan
thường trực, Hội đồng nhân dân vẫn khó lòng tránh được bệnh hình thức.
2. Về tổ chức và
hoạt động của các Ban của Hội đồng nhân dân
Dự án Luật đã dành
một chương riêng (Chương IV) để quy định vấn đề tổ chức và hoạt động của các Ban
của Hội đồng nhân dân. Chương này đã cụ thể hóa khá tốt Điều 118 của Hiến pháp.
Các Ban của Hội
đồng nhân dân không phải là những tổ chức thuộc loại chuyên môn, nghiệp vụ mà
chính là một hình thức tổ chức thể hiện sự phân công của bản thân Hội đồng
nhân dân, làm cho các đại biểu Hội đồng nhân dân có thể chia nhau gánh vác
những nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân trên các lĩnh vực khác nhau, nhằm giúp Hội
đồng nhân dân làm tốt hai chức năng “quyết định” và “giám sát việc thực hiện”.
Không có các Ban làm việc thường xuyên và có hiệu quả thì Hội đồng nhân dân
không có cách nào để thật sự bảo đảm hai chức năng trên, kể cả trong các
kỳ họp.
Theo tinh thần đó
thì không những Hội đồng nhân dân các cấp tỉnh, huyện và tương đương cần có các
Ban, mà Hội đồng nhân dân cấp xã, phường thị trấn cũng cần có các Ban. Đương
nhiên, để các Ban có thể hoạt động thật sự và có tác dụng thiết thực thì ở mỗi
cấp không nên thành lập quá nhiều Ban, mà chỉ cần thành lập những Ban thật cần
thiết.
Ủy ban chúng tôi
hoàn toàn tán thành Điều 29 trong Dự án Luật nói về nhiệm vụ và quyền hạn các
Ban của Hội đồng nhân dân. Nếu các Ban bao gồm được những đại biểu có năng lực,
biết cách làm việc thường xuyên, có chế độ công tác thích hợp (như: họp
định kỳ; thực hiện sự phối hợp tốt giữa các Ban với nhau; xây dựng quan hệ chặt
chẽ với các cơ quan nhà nước có liên quan ở địa phương; tiếp xúc tốt với nhân
dân địa phương; dành thời gian đi kiểm tra, v.v.) thì nhất định có thể giúp ích
rất nhiều cho Hội đồng nhân dân trong việc hoàn thành hai chức năng “quyết định”
và “giám sát việc thực hiện”.
3. Cải tiến sự hoạt động của các đại biểu Hội đồng nhân dân
Phải thành thật
nhận rằng cho đến nay, nói chung, hiệu quả hoạt động của các đại biểu Hội đồng
nhân dân không được cao. Sở dĩ có tình trạng đó, một phần là do chính các đại
biểu chưa cố gắng đúng mức, nhưng phần quan trọng hơn là do những quy định về
phương pháp và điều kiện làm việc của các đại biểu Hội đồng nhân dân còn có chỗ
thiếu sót.
Chúng tôi nhất trí
với những điểm quy định về vấn đề này trong Dự án Luật và tin rằng nếu các đại
biểu Hội đồng nhân dân làm đúng những quy định ghi trong các điều 32, 33, 34,
35, 36, 37, 38 và 39 (Chương V), đồng thời, Hội đồng Bộ trưởng, Ủy ban nhân dân
các cấp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể trong Mặt trận thực hiện đầy
đủ những quy định ghi trong các điều 61, 63, 64 (Chương VII) thì các đại biểu
Hội đồng nhân dân chắc chắn có thể nâng cao được chất lượng hoạt động của mình
trong và giữa các kỳ họp của Hội đồng nhân dân, xứng đáng với trách nhiệm mà
nhân dân đã giao phó cho mình, góp phần tích cực làm cho Hội đồng nhân dân thật
sự là cơ quan quyền lực Nhà nước đáng tin cậy ở địa phương.
4. Tăng cường mối
quan hệ của Ủy ban nhân dân đối với Hội đồng nhân dân cùng cấp
Ủy ban nhân dân là
cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, làm chức năng cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương. Trong hoạt động hằng ngày của mình, Ủy ban nhân dân nhất
thiết phải xây dựng mối quan hệ đúng đắn và chặt chẽ với Hội đồng nhân dân. Lâu
nay, ta chưa làm được như thế, mối quan hệ này ít nhiều còn có tính chất hình
thức. Do đó, vị trí của Hội đồng nhân dân chưa được thật sự đề cao, Hội đồng
nhân dân cũng chưa phát huy được đúng mức hai chức năng “quyết định” và “giám
sát việc thực hiện” của mình.
Để tăng cường theo
đúng nguyên tắc mối quan hệ của Ủy ban nhân dân đối với Hội đồng nhân dân cùng
cấp, Dự án Luật đã quy định rõ 5 điểm:
a) Ủy ban nhân dân
phải phối hợp chặt chẽ với các Ban của Hội đồng nhân dân trong việc chuẩn bị nội
dung các kỳ họp của Hội đồng nhân dân; những báo cáo và đề án trình Hội đồng
nhân dân xem xét, quyết định hoặc phê chuẩn cần được các Ban có liên quan thẩm
tra hoặc tham gia ý kiến trước khi đưa ra kỳ họp của Hội đồng nhân dân. (Điều 29
các khoản 2, 3).
b) Ủy ban nhân dân
phải cung cấp đầy đủ những tài liệu thông tin, v.v. bảo đảm những cần thiết khác
cho các Ban của Hội đồng nhân dân và các đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động
(các điều 22, 31, 62).
c) Ủy ban nhân dân
nhất thiết phải trình Hội đồng nhân dân cùng cấp xét và quyết định trong các kỳ
họp của Hội đồng những vấn đề ghi trong Điều 24.
d) Giữa hai kỳ họp
của Hội đồng nhân dân, trừ những vấn đề ghi ở Điều 24, Ủy ban nhân dân được giải
quyết những vấn đề thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân cùng cấp,
nhưng sau đó phải trình Hội đồng nhân dân phê chuẩn trong kỳ họp gần nhất (Điều
47). Nếu Hội đồng nhân dân không phê chuẩn thì những quyết định ấy của Ủy ban
nhân dân đương nhiên phải hủy bỏ.
e) Ủy ban nhân dân
phải thường kỳ báo cáo công tác của mình trong các kỳ họp của Hội đồng nhân dân
cùng cấp và khi cần thiết thì Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về công tác của Ủy
ban nhân dân (Điều 24, khoản 5 và Điều 52).
Ủy ban chúng tôi
nghĩ rằng, nếu Ủy ban nhân dân các cấp làm đúng những điểm quy định trên đây thì
vị trí “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” của Hội đồng nhân dân nhất định
sẽ được bảo đảm.
III- ĐỀ NGHỊ VỀ MỘT SỐ CÔNG VIỆC TRƯỚC MẮT
Đạo luật về tổ
chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, sau khi được Quốc hội thông qua và
ban hành, sẽ đánh dấu một bước tiến mới của Nhà nước ta trong nhiệm vụ tăng
cường chuyên chính vô sản, phát huy quyền làm chủ tập thể xã hội chủ nghĩa của
nhân dân. Song, muốn cho Đạo luật này biến thành hiện thực trong cuộc sống xã
hội, Đảng và Nhà nước ta còn phải làm nhiều việc. Nhân dịp Dự án Luật được trình
ra Quốc hội xem xét, Ủy ban chúng tôi xin đề nghị với Quốc hội, Hội đồng Nhà
nước và Hội đồng Bộ trưởng một số công việc trước mắt sau đây:
1. Sau khi đạo
luật được ban hành, cần tổ chức tốt công tác tuyên truyền, giáo dục sâu rộng,
nhất là trong đảng viên và cán bộ, về ý nghĩa và nội dung của Đạo luật, kết hợp
với việc đẩy mạnh các mặt công tác xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, làm cho cán bộ,
đảng viên và nhân dân ta nắm được những điểm cơ bản của Đạo luật, nâng cao tinh
thần phấn khởi cách mạng, hăng hái thi đua làm tròn nhiệm vụ.
2. Làm tốt việc
bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp vào cuối năm nay và những năm sau,
nhằm đưa được vào Hội đồng nhân dân những người có phẩm chất và năng lực phù hợp
với yêu cầu của mỗi cấp. Đồng thời, có kế hoạch từng bước bồi dưỡng các
đại biểu Hội đồng nhân dân về chính trị, trước hết là về nội dung cụ thể của đạo
luật, giúp anh chị em vươn lên làm tốt nhiệm vụ đại biểu của mình.
3. Hội đồng Bộ
trưởng nên sớm ban hành quyết định về các chế độ đối với Hội đồng nhân dân,
bảo đảm những điều kiện làm việc cần thiết cho các Ban của Hội đồng nhân dân và
các đại biểu Hội đồng nhân dân.
4. Hội đồng Nhà
nước nên có quy chế thiết thực giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng
nhân dân các cấp, trước hết là cấp tỉnh, thành và tương đương, giúp cho Hội
đồng nhân dân thực hiện có hiệu quả vai trò cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương và làm tròn trách nhiệm của mình là cơ quan đại biểu cho nhân dân địa
phương.
Ủy ban chúng tôi
mong rằng, những đề nghị trên đây sẽ được Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng
Bộ trưởng chấp nhận.
*
* *
Thưa các đồng chí
đại biểu Quốc hội,
Trên đây là những
ý kiến chính của Ủy ban pháp luật của Quốc hội về Dự án Luật tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân. Ủy ban chúng tôi sẽ rất phấn khởi nếu những điều
trình bày trong bản báo cáo thẩm tra này có thể giúp ích cho các đồng chí đại
biểu Quốc hội khi thảo luận bản Dự án Luật.
Thay mặt Ủy ban
pháp luật của Quốc hội, tôi xin trân trọng đề nghị Quốc hội xem xét và thông qua
trong kỳ họp này Dự án Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Kính chúc các đồng
chí đại biểu Quốc hội dồi dào sức khỏe và xin cảm ơn các đồng chí.
Lưu tại Trung tâm
Lưu trữ
quốc gia III, phông Quốc hội