TS. Lương Minh Tuân**

Trung tâm Thông tin- thư viện và nghiên cứu khoa học,

Văn phòng Quốc hội

Dưới sự lãnh đạo của Đảng, nhân dân ta đã tiến hành cuộc cách mạng tháng Tám thành công, mở ra một thời đại mới cho dân tộc Việt Nam. Ngày 2/9/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc Tuyên ngôn độc lập khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, mở đầu cho kỷ nguyên độc lập, tự do và dân chủ của dân tộc Việt Nam. Ngày 6/1/1946, lần đầu tiên trong lịch sử Việt Nam, cử tri cả nước đã tham gia cuộc Tổng tuyển cử để bầu ra Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, nay là Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Trong hơn 60 năm qua, Nhà nước ta đã lần lượt ban hành 4 bản Hiến pháp: Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1960, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năng 2001. Các bản Hiến pháp này, mặc dầu không sử dụng khái niệm thuộc tính đại diện của Quốc hội, nhưng đã ghi nhận nội hàm của chức năng này. Trong đó, thuộc tính đại diện của Quốc hội được thể hiện rõ nhất trong Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 (Hiến pháp).

1. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân

Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất đã khẳng định Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân[1]. Đồng thời, Hiến pháp cũng đã xác định trách nhiệm của nhà nước là bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện[2]. Xuất phát từ bản chất nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, Hiến pháp đã chỉ ra cách thức nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước. Điều 6 Hiến pháp quy định: Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Điều 83 Hiến pháp khẳng định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Như vậy, có thể khẳng định rằng, theo Hiến pháp thì Nhà nước Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Quốc hội và Hội đồng nhân dân đều là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, nhưng Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân.

Tính đại diện cao nhất của Quốc hội Việt Nam được thể hiện trên ba phương diện sau đây:

1.1. Quốc hội do toàn dân bầu ra

Quốc hội Việt Nam do toàn dân bầu ra dựa trên các nguyên tắc đã được Hiến pháp quy định: phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín[3]. Các đại biểu Quốc hội do cử tri trực tiếp bầu ra cho nhiệm kỳ năm năm[4]. Hệ thống bầu cử ở đây không áp dụng chế độ đại cử tri hoặc chế độ đại diện theo các cơ cấu chính trị - xã hội như ở nhiều nước khác.

Quốc hội có cơ cấu thành phần phản ánh sự đoàn kết rộng rãi các giai cấp, tầng lớp, dân tộc[5]. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nêu rõ: “Các đại biểu trong Quốc hội này không phải đại diện cho một đảng phái nào mà là đại biểu cho toàn thể quốc dân Việt Nam”[6]; “Quốc hội là tiêu biểu cho ý chí thống nhất của dân tộc ta, một ý chí sắt đá không gì lay chuyển nổi”[7].

Quốc hội Việt Nam bao gồm các đại biểu là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước[8].

1.2. Quốc hội thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được giao vì lợi ích của nhân dân

Qua cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội, nhân dân cả nước lựa chọn những người có đức, có tài hợp thành Quốc hội (người đại diện) để thay mặt nhân dân (người được đại diện) thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong Hiến pháp.    

Với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, Quốc hội được Hiến pháp xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và được giao ba chức năng quan trọng: lập hiến và lập pháp; quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân; giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước (bao gồm tất cả các hoạt động của nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp). Ba chức năng này đã được cụ thể hoá thành các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể tại Điều 84 Hiến pháp[9].

Với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, Quốc hội có trách nhiệm cao cả là thay mặt nhân dân không chỉ thực hiện đúng và đầy đủ những nhiệm vụ quyền hạn được giao, mà còn phải một lòng, một dạ phục vụ nhân dân, vì lợi ích của nhân dân. Để làm được điều đó thì đại biểu Quốc hội phải lắng nghe ý kiến của nhân dân, liên hệ chặt chẽ với cử tri; thu thập và phản ánh trung thực ý kiến và nguyện vọng của cử tri với Quốc hội và các cơ quan nhà nước hữu quan; xem xét, đôn đốc, theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và hướng dẫn, giúp đỡ công dân thực hiện các quyền đó[10]. Các đại biểu Quốc hội phải xuất phát từ lợi ích của nhân dân để quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội.

Để góp phần bảo đảm cho Quốc hội, các đại biểu Quốc hội thực hiện tốt thuộc tính đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước, Điều 4 Luật Tổ chức Quốc hội quy định Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số[11].

Ngoài ra, để có thể thực hiện tốt các nhiệm vụ, quyền hạn được giao, Hiến pháp đã quy định cho đại biểu Quốc hội có các quyền quan trọng như:

- Trình kiến nghị về luật và dự án luật ra trước Quốc hội[12];

- Chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

- Yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang trả lời những vấn đề mà đại biểu Quốc hội quan tâm[13].

- Quyền không bị truy tố về hành vi do đại biểu Quốc hội thực hiện ngoài Quốc hội đã được ghi nhận trong Hiến pháp. Theo đó, nếu không có sự đồng ý của Quốc hội và trong thời gian Quốc hội không họp, không có sự đồng ý của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, thì không được bắt giam, truy tố đại biểu Quốc hội. Nếu vì phạm tội quả tang mà đại biểu Quốc hội bị tạm giữ, thì cơ quan tạm giữ phải lập tức báo cáo để Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xét và quyết định[14];

- Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ và các cơ quan khác của nhà nước có trách nhiệm cung cấp tài liệu cần thiết mà đại biểu yêu cầu và tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội làm nhiệm vụ đại biểu.

Khác với pháp luật ở một số nước như Liên hiệp Anh, CHLB Đức, v.v.., Hiến pháp và pháp luật Việt Nam hiện hành[15] không quy định đại biểu Quốc hội có quyền không bị truy tố vì phát biểu hoặc bỏ phiếu trong Quốc hội, mặc dầu cho đến này chưa có đại biểu Quốc hội nào bị truy tố vì lý do phát biểu hoặc bỏ phiếu trong Quốc hội.

1.3. Quốc hội chịu sự giám sát và chịu trách nhiệm trước nhân dân         

Với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, Quốc hội chịu sự giám sát và chịu trách nhiệm trước nhân dân (người được đại diện) về việc thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Điều đó đã được thể hiện trong Hiến pháp. Cụ thể là đại biểu Quốc hội chịu sự giám sát của nhân dân[16]; chịu sự giám sát của cử tri; thực hiện chế độ tiếp xúc và báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của Quốc hội; trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri[17].

Ngoài ra, để tạo điều kiện cho nhân dân có thể giám sát được hoạt động của Quốc hội, Điều 66 Luật Tổ chức Quốc hội quy định Quốc hội họp công khai[18]. Trong trường hợp cần thiết, theo đề nghị của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ hoặc của ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội, Quốc hội quyết định họp kín.

Trên thực tế, Quốc hội và các đại biểu Quốc hội chịu sự giám sát của nhân dân thông qua việc bảo đảm cho nhân dân theo dõi quá trình làm việc của Quốc hội (như tham dự các phiên họp, truyền hình trực tiếp các phiên họp toàn thể của Quốc hội, đặc biệt là các phiên họp chất vấn của Quốc hội,...), thông qua việc đại biểu Quốc hội phải báo cáo hoạt động tại đơn vị bầu cử đã bầu ra mình.

Do Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị, quyết định theo đa số và nhiệm vụ chính của Quốc hội là lập pháp nên việc chịu trách nhiệm của Quốc hội trước nhân dân thường là trách nhiệm tập thể về các chủ trương, đường lối, chính sách được thể hiện trong các văn bản quy định pháp luật do Quốc hội ban hành. Trách nhiệm này của Quốc hội là trách nhiệm chính trị trước nhân dân.

 Tuy các đại biểu Quốc hội không bị truy tố về lời nói hoặc biểu quyết ở Quốc hội, nhưng khác với một số nước trên thế giới như CHLB Đức, Úc, v.v.., ở Việt Nam, đại biểu Quốc hội bị cử tri hoặc Quốc hội bãi nhiệm khi đại biểu Quốc hội đó không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân[19]. Sự tín nhiệm của nhân dân ở đây có ý nghĩa quyết định không chỉ đối với việc tái cử mà cả đối với việc tiếp tục làm đại biểu Quốc hội trong nhiệm kỳ Quốc hội đó.

2. Một số nhận xét và kiến nghị

2.1. Như vậy, mặc dù khái niệm thuộc tính đại diện của Quốc hội không được sử dụng trong Hiến pháp, nhưng các nội dung cơ bản của thuộc tính đại diện của Quốc hội đã được ghi nhận trong Hiến pháp Việt Nam.

2.2. Là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, Quốc hội Việt Nam cũng giống như nghị viện ở hầu hết tất cả các nước trên thế giới đều có thuộc tính đại diện. Bản chất dân chủ của chế độ thể hiện trước hết ở chức năng này.

2.3. Thuộc tính đại diện của Quốc hội là chức năng quan trọng nhất mà đại biểu phải thực hiện, vì Quốc hội bao gồm các đại biểu đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước. Nếu không thực hiện được chức năng này thì việc vận hành các chức năng khác của Quốc hội như lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước sẽ bị sai lệch, vì không phản ánh đúng ý chí, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân.

2.4. Để góp phần làm tốt thuộc tính đại diện thì trước hết, đòi hỏi các vị đại biểu Quốc hội phải có động lực để đại diện và có trình độ, năng lực để đại diện[20]. Để có những đại biểu Quốc hội đáp ứng được các yêu cầu này thì việc bầu cử đại biểu Quốc hội có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và nhất là, các quy định của Hiến pháp về bầu cử đại biểu Quốc hội phải phù hợp với các yêu cầu này. Như đã trình bày ở trên, Hiến pháp đã quy định các nguyên tắc bầu cử: phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Tuy nhiên, nguyên tắc tự do bầu cử, là một trong những nguyên tắc quan trọng góp phần bảo đảm cho cuộc bầu cử được tiến hành dân chủ, lại không được ghi nhận ngay trong Hiến pháp, mặc dầu nguyên tắc này phần nào đã được thể hiện tại Điều 60 và Điều 61 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội[21]. Vì vậy, cần xem xét bổ sung vào Hiến pháp nguyên tắc tự do bầu cử.

2.5. Do phần lớn các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm và Quốc hội họp thường lệ mỗi năm hai kỳ, mỗi kỳ họp thường chỉ kéo dài khoảng một tháng, nên quỹ thời gian của các đại biểu này dành cho việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu là không nhiều. Thêm vào đó, các đại biểu kiêm nhiệm chức vụ trong các cơ quan hành chính hoặc tư pháp[22] cũng ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Việc kiêm nhiệm chức vụ hành chính hoặc tư pháp không chỉ làm cho các vị đại biểu bị “quá tải”, mà còn có thể dẫn đến tình trạng xung đột lợi ích trong việc thực hiện chức năng giám sát và trong việc thực hiện chức năng lập pháp. Trong trường hợp xung đột lợi ích thì các đại biểu Quốc hội này khó có thể phản ánh đúng ý chí, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân cả nước. Để khắc phục tình trạnh này, cần nghiên cứu tăng dần số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách theo hướng xây dựng một Quốc hội chuyên nghiệp. Về cơ bản đã làm đại biểu Quốc hội thì thôi không làm các quan chức tư pháp hoặc các quan chức hành chính nữa, trừ các chức danh thuộc hành pháp chính trị như Thủ tướng, Phó Thủ tướng và một số Bộ trưởng.

2.6. Việc chia Quốc hội ra thành các Đoàn đại biểu Quốc hội theo đơn vị tỉnh/thành và việc mỗi tỉnh còn có một đại biểu Quốc hội chuyên trách làm cho Quốc hội trở thành một cơ quan đại diện song trùng, vừa đại diện cho nhân dân cả nước, vừa đại diện cho các đơn vị hành chính tỉnh. Do đó, khi có xung đột lợi ích giữa trung ương và địa phương thì địa phương thường giành phần thắng ở Quốc hội, hoặc khi đại biểu Quốc hội của tỉnh muốn chất vấn các bộ trưởng thì tỉnh sẽ không cho phép đại biểu của mình làm hỏng quan hệ tốt đẹp của tỉnh với các bộ trưởng vì các dự án của tỉnh có thể bị ảnh hưởng[23]. Bên cạnh đó, cũng cần nghiên cứu sửa đổi quy định của Hiến pháp[24] về việc cho phép cử tri bãi nhiệm đại biểu Quốc hội khi đại biểu Quốc hội không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của “nhân dân” để tránh việc lạm dụng quy định này nhằm chống lại những đại biểu Quốc hội đặt lợi ích của nhân dân cả nước lên trên lợi ích của nhân dân địa phương (cử tri) trong trường hợp có sự xung đột lợi ích giữa trung ương và địa phương, mặc dầu trên thực tế cho đến nay chưa xảy ra trường hợp này.

2.7. Hiến pháp và pháp luật hiện hành không quy định đại biểu Quốc hội có quyền không bị truy tố vì phát biểu hoặc bỏ phiếu ở Quốc hội. Trên thực tế cho đến nay, cũng chưa có đại biểu Quốc hội nào bị truy tố vì lý do phát biểu hoặc bỏ phiếu trong Quốc hội. Về vấn đề này, chúng tôi nhận thấy, để góp phần giúp các đại biểu Quốc hội là những người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước được yên tâm, thoải mái hơn trong việc thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân cũng như chính kiến của mình khi phát biểu hoặc biểu quyết trong Quốc hội thì cần xem xét, ghi nhận ngay trong Hiến pháp quyền của đại biểu Quốc hội là không bị truy tố vì phát biểu hoặc biểu quyết trong Quốc hội như đã được quy định tại Điều 40 của Hiến pháp năm 1946.

2.8. Ngoài ra, một vấn đề nữa cũng đáng được quan tâm là việc quy định giao cho Quốc hội vừa là cơ quan lập pháp, vừa là cơ quan thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp. Theo đó, Quốc hội vừa làm luật và vừa giám sát, quyết định về việc liệu một đạo luật do Quốc hội ban hành có phù hợp với Hiến pháp hay không. Bên cạnh đó, Quốc hội còn có trách nhiệm giám sát việc tuân thủ Hiến pháp trong hoạt động xét xử của Toà án (quyền tư pháp). Như vậy, “còn có sự lẫn lộn giữa quyền lập pháp và quyền tài phán (quyền tư pháp) trong hoạt động của Quốc hội”[25]. Trong khi đó, Quốc hội lại gồm các đại biểu đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân; số lượng đại biểu Quốc hội là các chuyên gia pháp luật không nhiều, đa số đại biểu Quốc hội đang hoạt động kiêm nhiệm; Quốc hội làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Cơ cấu tổ chức của Quốc hội như vậy, không giống cơ cấu tổ chức của cơ quan tài phán (cơ quan xét xử gồm các thẩm phán chuyên nghiệp), là không phù hợp với việc thực hiện các hoạt động tài phán này. Khác với nước ta, các hoạt động tài phán này ở các nhà nước pháp quyền khác trên thế giới được giao cho một cơ quan chuyên trách có chức năng giám sát và bảo vệ hiến pháp thực hiện.

Bên cạnh đó, ở Việt Nam hiện nay “cũng chưa có một cơ chế nào để giám sát chính hoạt động của Quốc hội và giám sát tính hợp hiến của các đạo luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành... Hình thức kiến nghị thông qua hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội chưa thực sự đem lại hiệu quả”[26]. Để khắc phục tình trạng này thì cần sớm nghiên cứu thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách (có thể thành lập Toà án hiến pháp)[27].

[27] Xem TS. Lương Minh Tuân, Hoạt động của Quốc hội với vấn đề bảo hiến ở Việt Nam, trong sách: Quốc hội Việt Nam 60 năm hình thành và phát triển, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 549; TS. Trương Đắc Linh, Bàn về tài phán hiến pháp và thẩm quyền của cơ quan tài phán hiến pháp ở Việt Nam, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3 (40) năm 2007, tr. 3.