BÀN VỀ LẬP HIẾN

TS. Nguyễn Đình Lộc

Bộ trưởng Bộ Tư pháp
 

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương khoá VIII ngày 16/8/1999 đã đề ra nhiệm vụ: "Tổ chức việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước (CQNN) liên quan đến Hiến pháp năm 1992 và các luật tổ chức các CQNN” để trình Quốc hội xem xét, quyết định.

Hiến pháp là luật cơ bản của nước nhà, nền tảng pháp lý của chế độ. Sửa đổi Hiến pháp, vì vậy, luôn luôn là một công việc hệ trọng, một “đại sự” của Nhà nước, của xã hội.

Trong lịch sử phát triển của Hiến pháp Việt Nam, việc sửa đổi Hiến pháp thường được đặt ra ở những thời điểm chuyển đổi giai đoạn, “sang trang mới” của xã hội nước ta, thực sự có tính chất lịch sử: 1959, 1980 và 1992.

1. Nói riêng Hiến pháp năm 1992, như tờ trình về Bản dự thảo II sửa đổi Hiến pháp năm 1980[1] do đồng chí Võ Chí Công, nguyên Chủ tịch Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp trình bày trước Kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá VIII, tháng 7/1991 là việc sửa đổi Hiến pháp “phải thể hiện đường lối đổi mới toàn diện của Đảng, đẩy mạnh đổi mới về kinh tế và chính trị”[2]. Đây là nhiệm vụ hoàn toàn không đơn giản.

Hiến pháp năm 1980 được xây dựng theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IV về chế độ kinh tế và trên nhiều quy định khác trực tiếp hay gián tiếp thể hiện cơ cấu kinh tế, cơ chế quản lý kinh tế theo mô hình kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp... trong quá trình thực hiện đã bộc lộ là không phù hợp với tình hình thực tế của xã hội, phản ánh một cách nhìn giản đơn, duy ý chí về con đường quá độ lên chủ nghĩa xã hội trong điều kiện cụ thể của Việt Nam.

Thực hiện một sự điều chỉnh lớn trong tư duy về thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Đại hội Đảng lần thứ VI đã đề ra đường lối đổi mới mang tính cách mạng, một sự đổi mới đồng bộ, toàn diện, mọi mặt đời sống xã hội. Về mặt nhà nước, một trong những nhiệm vụ hàng đầu được đặt ra là phải kịp thời tiến hành sửa đổi Hiến pháp- đạo luật cơ bản, sửa đổi thể chế xã hội ở tầm hiến định mở đường cho sự sửa đổi, bổ sung, thay thế các nguyên tắc, phương thức, thể lệ, chế độ tổ chức, quản lý mọi mặt đời sống xã hội theo đường lối đổi mới.

Ngay sau khi Đại hội Đảng đề ra đường lối đổi mới, tháng 12/1986, việc sửa đổi Hiến pháp năm 1980 đã sớm được đặt ra.

Liên tục tại các kỳ họp: thứ 3 (6/1988), thứ 4 (12/1988), thứ 5 (6/1989), Quốc hội khoá VIII đều đã có các quyết định về sửa đổi Hiến pháp. Cùng với việc quyết định sửa đổi một số vấn đề cụ thể của Hiến pháp năm 1980, cũng tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá VIII đã ra Nghị quyết thành lập “Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp” mà nhiệm vụ đặt ra đối với Uỷ ban là “tiến hành sửa đổi Hiến pháp năm 1980 một cách cơ bản, toàn diện, đáp ứng yêu cầu của giai đoạn cách mạng mới”[3].

Nhiệm vụ sửa đổi cơ bản, toàn diện Hiến pháp năm 1980 đương nhiên liên quan trực tiếp đến thiết chế, tổ chức bộ máy nhà nước (BMNN), vì cũng như Hiến pháp của tất cả các nước vốn luôn dành phần lớn các phần quy định để thiết chế BMNN (không kể cá biệt có Hiến pháp dành hầu như toàn bộ nội dung để quy định về BMNN), Hiến pháp năm 1980 của nước ta cũng dành đến 5 trong 12 chương, 60 trong số 147 điều để quy định về BMNN.

Phải nói rằng, Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VI, trong khi đề cập đến nhiệm vụ đổi mới mọi mặt đời sống xã hội, cũng đã dành sự quan tâm đặc biệt đối với BMNN, vạch định cả một phương hướng rất cơ bản đổi mới BMNN: "Để thiết lập cơ chế quản lý mới, cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các CQNN”[4].

Nhiệm vụ cải cách BMNN đặt ra rất cụ thể, cấp thiết bắt nguồn từ yêu cầu bảo đảm tính đồng bộ, toàn diện của công cuộc đổi mới, và đồng thời có tính bức xúc, gay gắt hơn, vì như Báo cáo chính trị của Đại hội đã chỉ rõ: “cơ chế quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp là nguyên nhân trực tiếp làm cho bộ máy nặng nề, nhiều tầng, nhiều nấc”[5], hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả; trong lúc đó, các văn kiện của Đảng và thực tế cuộc sống, công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước luôn luôn chỉ rõ, Nhà nước là trụ cột của hệ thống chính trị, là công cụ chủ yếu thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. BMNN phải kịp thời, cơ bản được đổi mới, cải cách, khắc phục cho được các khuyết tật để phát huy đầy đủ, mạnh mẽ vai trò, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả thực tế của một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân, trực tiếp phục vụ và bảo đảm thành quả của sự nghiệp đổi mới.

Tuy nhiên, năm năm sau, tại Báo cáo chính trị được trình bày trước Đại hội Đảng lần thứ VII (6/1991) có nhận xét: “Khuyết điểm lớn là đến nay chưa thực hiện được cuộc cải cách cơ bản về tổ chức BMNN như Đại hội VI đã đề ra”[6]. Tổ chức và biên chế BMNN còn quá nặng nề, cồng kềnh, chưa phù hợp với yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý và đổi mới phương thức hoạt động của Nhà nước... Sự điều hành và quản lý Nhà nước ở tầm vĩ mô nói chung còn lúng túng và có nhiều khuyết điểm, nhược điểm... chưa vận dụng tốt khoa học quản lý vào tổ chức và hoạt động của BMNN. Sự phân công, phân nhiệm và các mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp có những điểm chưa rõ. Sự phân cấp quản lý giữa Trung ương với các địa phương và cơ sở vừa chưa đầy đủ, vừa chưa phù hợp với sự thay đổi của cơ chế quản lý[7].

Tình hình trên đây nói lên tính chất phức tạp của công cuộc cải cách, đổi mới BMNN và chắc chắn có nhiều nguyên nhân. Một trong những nguyên nhân trực tiếp là thể chế hiến định về BMNN được thiết định trong Hiến pháp năm 1980 với những cơ cấu, chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ, phương thức hoạt động chỉ phù hợp với cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp cho đến thời điểm tiến hành Đại hội Đảng lần thứ VII, tháng 6/1991, nhìn chung vẫn chưa được điều chỉnh, thay đổi một cách cơ bản.

Yêu cầu sửa đổi Hiến pháp, đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, quản lý xã hội, cải cách hệ thống chính trị, cải cách BMNN ở tầm hiến định càng trở nên bức bách và Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp được thành lập hai năm trước Đại hội Đảng lần thứ VII đã khẩn trương xây dựng bản dự thảo sửa đổi Hiến pháp và một tháng sau Đại hội VII bế mạc, bản dự thảo 2 sửa đổi Hiến pháp đã được trình ra kỳ họp thứ 9 Quốc hội khoá VII (tháng 7/1991) để các đại biểu Quốc hội cho ý kiến.

Một sự kiện rất đáng ghi nhớ là Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII, thể hiện sự quan tâm lớn và đồng thời cũng là trách nhiệm của Đảng cầm quyền đối với việc sửa đổi đạo luật cơ bản của nước nhà, ngay tại Hội nghị lần thứ 2 sau Đại hội, tháng 11/1991 đã dành một phần quan trọng trong nội dung Hội nghị để “cho ý kiến về những quan điểm và nội dung cơ bản sửa đổi Hiến pháp năm 1980”. Tại Hội nghị, đồng chí Đỗ Mười, Tổng Bí thư Ban chấp hành Trung ương khoá VII, đã có bài phát biểu quan trọng: "Cải cách một bước BMNN và đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước", khẳng định Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà và sau đó là Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã đóng vai trò lịch sử hết sức quan trọng trong sự nghiệp cách mạng của dân tộc... Việc thực hiện Nghị quyết Đại hội VI đã đưa đến một số tiến bộ trong đổi mới... tổ chức và phương thức hoạt động của BMNN... Tuy nhiên, đó chỉ là bước đầu, còn nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn phải được tiếp tục nghiên cứu, tìm tòi và dần dần hoàn thiện”[8].

Một trong những kinh nghiệm quan trọng rút ra từ những năm đầu đổi mới mà Đại hội VII của Đảng đã chỉ ra là “đổi mới toàn diện, đồng bộ và triệt để nhưng phải có bước đi, hình thức và cách làm phù hợp”[9].

Trong tinh thần trên đây, một trong những vấn đề quan trọng mà Hội nghị trung ương trước hết phải giải quyết liên quan đến sửa đổi Hiến pháp về tổ chức BMNN là xác định phạm vi, quy mô của việc cải cách BMNN lần này.

Cụ thể hoá chủ trương “thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức BMNN” của Đại hội VI vào điều kiện cụ thể của những năm đầu đổi mới, Thông báo Hội nghị trung ương II chỉ rõ: tình hình đòi hỏi và cho phép chúng ta tiến hành đổi mới hệ thống chính trị một bước căn bản hơn, có hệ thống hơn, làm sâu sắc thêm quá trình đổi mới đồng bộ và toàn diện. Trong bước đổi mới này, chúng ta tiến hành sửa đổi Hiến pháp năm 1980, cải cách một bước BMNN[10]. Hội nghị cũng chỉ rõ: “công cuộc đổi mới nói chung và cải cách BMNN nói riêng là một quá trình phải tiến hành tích cực, khẩn trương, song phải tính toán từng bước đi vững chãi, bảo đảm giữ vững và tăng cường ổn định chính trị”[11].

Hiện nay nhìn lại, có thể thấy Hiến pháp năm 1992 sửa đổi quy định của Hiến pháp năm 1980 chủ yếu ưu tiên sửa đổi các chương về chế độ kinh tế, về quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, về văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ phù hợp với yêu cầu xoá bỏ chế độ kế hoạch hoá, tập trung, hành chính, bao cấp hiện vật, kịp thời thể chế hoá ở tầm hiến định đường lối đổi mới của Đảng: vốn lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm. Còn về BMNN, tuy đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng nhưng chủ yếu cũng chỉ đổi mới bước đầu và ở cấp Trung ương: trước hết, chế định “Hội đồng Nhà nước” được Hiến pháp năm 1980 quy định là “cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” đã được thay thế bằng chế định “Uỷ ban Thường vụ Quốc hội” được xác định là “cơ quan thường trực của Quốc hội” (Điều 90, Hiến pháp năm 1992) và chế định “Chủ tịch nước” được xác định “là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại” (Điều 101).

Cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất được Hiến pháp năm 1980 xác định là Hội đồng Bộ trưởng hoạt động theo nguyên tắc tập thể để giải quyết các nhiệm vụ, quyền hạn của mình, còn Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng chỉ giữ vai trò lãnh đạo, chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra. Đến Hiến pháp năm 1992 đã có sự đổi mới bảo đảm kết hợp chặt chẽ vai trò của tập thể Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ với sự phân định những việc thuộc quyền quyết định của Chính phủ và những việc thuộc quyền quyết định của cá nhân Thủ tướng.

Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) vốn là một vấn đề lớn, hơn nữa, có một thực tế là HĐND các cấp khoá mới vừa được bầu ra năm 1989 theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989, nên Quốc hội đã có quyết định vẫn để tiếp tục hoạt động theo Luật 1989 và ở tầm hiến định, Hiến pháp năm 1992 về cơ bản giữ lại các quy định của Hiến pháp năm 1980. Có một vấn đề mà trong suốt quá trình thảo luận Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1980 là những cấp nào cần có HĐND và vị trí của cấp phường như thế nào[12] đã liên tục được đặt ra nhưng cuối cùng vẫn chưa được giải quyết và Hiến pháp năm 1992 đã dành việc giải quyết vấn đề này lại cho Luật tổ chức HĐND và UBND mới sẽ được ban hành, sửa đổi khi HĐND khoá 1989- 1994 kết thúc nhiệm kỳ. Cụ thể, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Việc thành lập HĐND và UBND  ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 118). Tuy nhiên, đến khi Luật Tổ chức HĐND và UBND mới được thông qua năm 1994, về tổ chức HĐND và UBND ba cấp địa phương, kể cả HĐND và UBND phường, vẫn tiếp tục được duy trì như ở Hiến pháp năm 1980, về cơ bản chưa có sự đổi mới, cải cách ở tầm hiến định, tuy ở quy mô lập pháp, lập quy cũng có sự sửa đổi cục bộ cần thiết.

Về tổ chức các cơ quan tư pháp, từ Viện kiểm sát nhân dân đến Toà án nhân dân, các quy định của Hiến pháp mới- Hiến pháp năm 1992 cơ bản cũng vẫn được giữ lại như ở Hiến pháp năm 1980.

Hiện nay, chúng ta càng thấy rõ hơn, tại sao Chủ tịch Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp năm 1980, Chủ tịch Hội đồng Nhà nước Võ Chí Công lại khẳng định như sau khi đề cập đến việc sửa đổi ba chương về tổ chức BMNN ở Hiến pháp này: "Đối với xã hội ta, bước chuyển biến cách mạng hiện nay rất mới mẻ... chắc chắn phải có thời gian và đòi hỏi phải có những bước đi quá độ, những biện pháp, phương thức chuyển tiếp và phải tìm tòi, thử nghiệm trong thực tế thì mới có thể từ bỏ mô hình cũ vốn đã rất quen thuộc để chuyển sang mô hình còn "khá mới mẻ"[13].

Như vậy, có thể thấy, Đại hội Đảng lần thứ VI, Đại hội mở ra bước ngoặt lớn trong sự nghiệp xây dựng đất nước theo con đường xã hội chủ nghĩa, cùng với việc vạch định đường lối đổi mới toàn diện, đã định ra phương hướng cải cách lớn, cơ bản tổ chức BMNN và với Hiến pháp năm 1992, công việc cải cách một bước tổ chức BMNN đã được thực hiện. Đến nay, tính từ Đại hội VI, đã được 16 năm, đất nước không những đã ra khỏi cuộc khủng hoảng kinh tế-xã hội kéo dài, vượt qua được cơn chấn động chính trị và hẫng hụt về thị trường đầu những năm 90, không bị lôi cuốn sâu và đã khắc phục được những hậu quả khá nặng nề của cuộc khủng hoảng tài chính- tiền tệ khu vực, mà sức mạnh về mọi mặt của nước ta đã lớn hơn nhiều so với 16 năm trước và hoàn toàn có căn cứ để khẳng định, như dự thảo Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng Khoá VIII trình Đại hội IX đã chỉ rõ: “Từ Đại hội Đảng VIII, đất nước đã chuyển sang chặng đường mới đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phấn đấu đến năm 2020 cơ bản trở thành một nước công nghiệp”[14], trong tình hình các yêu cầu của hội nhập khu vực và toàn cầu hoá kinh tế đều đang đặt ra bức xúc với những thách thức cần vượt qua và cơ hội cần được tận dụng.

2. Trong tiến trình chuyển sang chặng đường mới, tiếp tục đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới, BMNN ta cần được tiếp tục đổi mới, kiện toàn, phát huy như thế nào và phương hướng cải cách lớn, cơ bản tổ chức BMNN đã được cải cách một bước ở Hiến pháp năm 1992 có còn ý nghĩa chỉ đạo, thời sự, bức xúc?

BMNN, xét theo sứ mệnh lịch sử và chức năng xã hội, phải đảm đương những nhiệm vụ trọng đại; vai trò của Nhà nước là trụ cột, là công cụ chủ yếu trong hệ thống chính trị phải được phát huy đầy đủ, kịp thời và có hiệu quả. Trong tình hình trong nước và quốc tế hiện nay, yêu cầu của những nhiệm vụ phát triển kinhh tế - xã hội đặt ra ở từng chặng đường, từng thời đoạn lịch sử thường rất khẩn trương, trong nhiều trường hợp, không thể níu kéo tình hình phát triển chậm bước theo ý muốn của mình mà phải kịp bước tiến theo và có khi phải bước lên trước. Vai trò của BMNN với tính cách là kiến trúc thượng tầng phải phát huy tốt vai trò thúc đẩy, mở đường cho sự phát triển của kinh tế, của cơ sở hạ tầng, như Văn kiện Hội nghị Trung ương lần thứ 2, khoá VII đã chỉ rõ[15].

“Đổi mới phải kết hợp sức mạnh của dân tộc với sức mạnh của thời đại” là bài học, kinh nghiệm lớn đã được tổng kết qua các Đại hội Đảng VI, VII, VIII, hiện vẫn còn giữ nguyên giá trị, trong điều kiện cách mạng khoa học- công nghệ đang phát triển mạnh mẽ, xu thế toàn cầu hoá ảnh hưởng đến nhịp độ phát triển và cuộc sống của các dân tộc. Cần phải khẳng định rằng, phương châm “đi tắt, đón đầu” mà Đảng đã đề ra cũng cần được quán triệt cả trong lĩnh vực tổ chức, xây dựng BMNN, trong cải cách hành chính, tư pháp và cả lập pháp, chứ không chỉ thực hiện, vận dụng trong lĩnh vực khoa học - kỹ thuật, công nghệ. Tính đến những kiến thức và kinh nghiệm tiên tiến trên thế giới, như Văn kiện Hội nghị Trung ương 2, khoá VII, chỉ rõ, trên cơ sở kết hợp với những kinh nghiệm rút ra từ sự tổng kết thực tiễn phong phú, sống động của công cuộc đổi mới với những dự báo phát triển 5 - 10 năm, 15 - 20 năm tới cũng như ở từng giai đoạn, BMNN cũng phải được cải cách, đổi mới theo hướng thiết định những cơ cấu tổ chức, những nguyên tắc, phương thức hoạt động, xác định những nguồn lực cần được huy động, những động lực cần được định vị, phát huy, tạo cơ sở pháp lý hiến định xây dựng một “chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”, là phương châm mà bản Hiến pháp đầu tiên, Hiến pháp năm 1946 định hướng từ đầu và vẫn còn giữ nguyên giá trị chỉ đạo. Trong lúc đó, qua hoạt động thực tiễn, bên cạnh những mặt mạnh, những ưu điểm rõ rệt, những thành tựu to lớn trong điều hành, quản lý xã hội, bộ máy Nhà nước ta cũng đã bộc lộ nhiều khuyết tật kéo dài khó khắc phục, hạn chế không nhỏ thành quả chung của xã hội. Việc trì kéo ở mức độ nhất định bước phát triển đi lên của đất nước có nguồn gốc ở thể chế, cơ cấu tổ chức thuộc tầm hiến định cần được giải toả.

Trong tinh thần đó, yêu cầu cải cách lớn, cơ bản BMNN do Đại hội VI đề ra và Đại hội VII đã nhận định là vẫn chưa làm được và xem đó là khuyết điểm lớn và đến Hiến pháp năm 1992 chỉ mới thực hiện cải cách một bước, chắc chắn vẫn có ý nghĩa chỉ đạo cho việc xác định quy mô, tính chất, phạm vi của việc sửa đổi Hiến pháp trong những năm tháng mở đầu thiên niên kỷ mới này, khi đất nước đã chuyển sang một chặng đường mới phát triển mà trực tiếp ở đây là sửa đổi, tổ chức BMNN.

3. Khi đề cập đến quy mô, tính chất sửa đổi Hiến pháp, điều rất cần quan tâm là phải tính đến đầy đủ tính chất của Hiến pháp, đạo luật cơ bản của Nhà nước. Ý kiến chung vẫn cho rằng, nếu Hiến pháp đã là đạo luật gốc thì không thể dễ dàng sửa đổi, trừ những trường hợp cá biệt, thật bất đắc dĩ, vì vậy, không nên đặt vấn đề sửa đổi một, hai điều, bổ sung một, hai quy định như đối với một luật thường. Ở đây, cũng cần cân nhắc kỹ chủ trương sửa đổi Hiến pháp của Hội nghị Trung ương 7 (khoá VIII), khi Nghị quyết của Hội nghị ghi: “Tổ chức việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về tổ chức, bộ máy các CQNN liên quan đến Hiến pháp năm 1992..”[16].

 Có thể hiểu là sửa đổi một số vấn đề của Hiến pháp không đồng nghĩa với sửa đổi một số điều. Một vấn đề của Hiến pháp với tính cách là luật cơ bản thường đều là những vấn đề lớn đụng chạm không phải một, hai điều mà là một số điều, có khi là một loạt điều. Mỗi lần đã có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và chủ trương đó lại được trịnh trọng ghi nhận trong một Nghị quyết của Hội nghị Trung ương hoặc Đại hội Đảng thì có lẽ cần có sự tính toán, xem xét một cách cơ bản, toàn diện, đích đáng.

Xét về mặt này có thể thấy một trong những nét đặc trưng quan trọng của lịch sử Hiến pháp, của nền lập hiến Việt Nam là: Hiến pháp Việt Nam ra đời trong thời đại Đảng ta trở thành Đảng cầm quyền và ngay từ đầu và trong suốt quá trình phát triển của mình, Hiến pháp Việt Nam luôn luôn là hình thức có hiệu lực pháp lý cao nhất thể chế hoá đường lối cách mạng của Đảng vạch định cho từng giai đoạn phát triển của đất nước thành luật cơ bản, nền tảng pháp lý của chế độ.

Thể chế hóa đường lối của Đảng ở những thời điểm ít nhiều mang tính bước ngoặt, các Hiến pháp Việt Nam ra đời đánh dấu những cột mốc chuyển đổi giai đoạn phát triển của đất nước.

Đây là đặc trưng tiêu biểu, rất ít gặp ở lịch sử hiến pháp của các nước. Nửa thế kỷ - bốn Hiến pháp: 1946, 1959, 1980, 1992. Đó đều là những cột mốc lớn của lịch sử lập hiến Việt Nam. Đó đồng thời cũng là những thời điểm đánh dấu sự chuyển đổi giai đoạn phát triển của xã hội ta trong quá trình cách mạng không ngừng.

Hiện tại xã hội ta đang đứng ở thời điểm nào trong tiến trình đất nước ta quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội. Đây là vấn đề cần được làm sáng tỏ.

Việc chuyển sang chặng đường mới của quá trình phát triển đã được Dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội IX khẳng định. Và đây phải chăng là thời điểm để khi đã đặt vấn đề sửa đổi Hiến pháp thì không thể chỉ dừng lại ở sửa đổi một số điều mà phải cơ bản, toàn diện hơn.

Qua nghiên cứu Dự thảo Báo cáo chính trị có thể thấy rõ một nội dung quan trọng của Báo cáo là vạch định đường lối kinh tế và chiến lược phát triển của xã hội ta trong 10 năm tới theo một định hướng dài hơi đến năm 2020 đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá để làm cho nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp. Chiến lược phát triển không dừng lại ở mức trình bày khái quát mà phải tương đối toàn diện, về tất cả các mặt đời sống xã hội trong điều kiện hội nhập, toàn cầu hoá.

Rõ ràng, trong bối cảnh Đảng lãnh đạo tiến tới Đại hội vạch định đường lối, chiến lược phát triển của xã hội cho một chặng đường mới mà đặt vấn đề sửa đổi Hiến pháp thì không thể giới hạn vấn đề sửa đổi đó trong một khuôn khổ sửa đổi một số điều mà tất yếu phải xem xét trong một phạm vi của tầm mức bao quát hơn. Trong mối liên hệ này, phải thấy một nét đặc trưng rất khác của Hiến pháp.

Là luật cơ bản của một nước với nội dung bao quát những vấn đề cơ bản, định hướng phát triển lâu dài của xã hội cho cả một thời kỳ lịch sử, Hiến pháp khác các luật thường, mang tính cương lĩnh sâu sắc.

Từ 10 đến 20 năm tới như trên đã nói, xã hội Việt Nam sẽ trở thành một xã hội công nghiệp. Cả quá trình tiến hành công nghiệp hoá, hiện đại hoá để tiến tới một xã hội, như vậy, những vấn đề gì về tổ chức BMNN cũng như về các vấn đề khác cần phải đặt lên bàn nghị sự để kịp thời thể chế hoá về mặt hiến pháp, để trở thành những thể chế hiến định mang tính cương lĩnh hướng dẫn sự phát triển liên tục, lâu dài của xã hội. Rõ ràng, việc sửa đổi Hiến pháp lần này nên được xem là dịp rất thích hợp để thể chế hoá chủ trương, chiến lược phát triển của xã hội Việt Nam trong 10-20 năm tới do Đại hội Đảng IX sẽ vạch ra thành luật cơ bản cho cả một thời kỳ phát triển mới của xã hội Việt Nam ở những thập niên đầu của thế kỷ XXI.

Tính cương lĩnh của các quy định của Hiến pháp nhờ được kịp thời bổ sung, bồi đắp bằng đường lối, chiến lược do Đại hội Đảng vạch định thêm đậm nét để mang tính định hướng lâu dài, bảo đảm cho tính khả thi, tính hiện thực, tính hiệu quả cao hơn của các quy định Hiến pháp. Điều này nếu được thực hiện, lại sẽ làm đậm nét hơn đặc trưng đã được nói đến ở trên về mối quan hệ khăng khít, hữu cơ giữa đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam - Đảng cầm quyền duy nhất của xã hội ta với Hiến pháp- luật cơ bản của Nhà nước, nền tảng pháp lý của chế độ. Nói một cách cụ thể, các Hiến pháp Việt Nam đều ra đời ở những thời đoạn mà đường lối cách mạng của Đảng có sự phát triển trong vạch định đường lối, chiến lược mới cho từng chặng đường, giai đoạn, thời kỳ phát triển mới của xã hội là điều đã trở thành đặc trưng mang tính quy luật của lịch sử lập hiến Việt Nam.

4. Đề cập đến những vấn đề thuộc nội dung cần sửa đổi, bổ sung mà trước hết như Nghị quyết Trung ương đã chỉ rõ là về tổ chức bộ máy liên quan đến sửa đổi Hiến pháp, điều quan trọng hàng đầu đòi hỏi phải được quan tâm là những vấn đề thuộc bản chất của Nhà nước ta.

Đọc báo cáo trước Quốc hội khoá I về Dự thảo Hiến pháp năm 1959, Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Tính chất của Nhà nước là vấn đề cơ bản của Hiến pháp. Đó là vấn đề nội dung giai cấp của chính quyền. Chính quyền về tay ai và phục vụ quyền lợi của ai? Điều đó quyết định toàn bộ nội dung của Hiến pháp"[17].

Khi đề cập đến những nguyên tắc và phương hướng cơ bản cải cách BMNN nhân dịp cho ý kiến về việc sửa đổi Hiến pháp năm 1980, Hội nghị Trung ương 2 nhấn mạnh: "Cải cách BMNN phải đặt trong tổng thể công cuộc đổi mới hệ thống chính trị nhằm xây dựng và từng bước hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, đảm bảo toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân"[18].

  Nói đến dân chủ xã hội chủ nghĩa, nhất là khi đề cập đến nó từ góc độ Hiến pháp, tức là từ yêu cầu thể chế hoá, thiết định thể chế, bộ máy bằng luật cơ bản, có thể và cần phải nói ngay đến các cơ quan đại diện. Về mặt này không thể không nhớ tới tư tưởng cơ bản của Lênin khi đề cập đến mối quan hệ hữu cơ giữa dân chủ vô sản và chế độ đại diện trong tác phẩm nổi tiếng "Nhà nước và cách mạng": "Chúng ta không thể quan niệm một nền dân chủ, dẫu là một nền dân chủ vô sản, mà lại không có cơ quan đại diện"[19].

Dưới ánh sáng của những tư tưởng chủ đạo trên đây, có thể thấy, các Hiến pháp Việt Nam, từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến ba Hiến pháp tiếp sau: 1959, 1980, 1992 đều rất nhất quán: các cơ quan đại diện luôn giữ vị trí trung tâm trong thiết chế BMNN, được cả bốn Hiến pháp quy định và trải qua các giai đoạn lịch sử, chế độ đại diện do các Hiến pháp thiết định đã có sự phát triển mạnh mẽ, có những đóng góp đích đáng vào thành công của sự nghiệp cách mạng của nhân dân. Cơ cấu bộ máy, tổ chức, phương thức hoạt động, vị trí, vai trò của các cơ quan dân cử qua các lần ban hành Hiến pháp mới đều có sửa đổi, bổ sung, nâng cao, đáp ứng các yêu cầu ngày càng cao của tình hình. Việc đề cao vai trò của các cơ quan dân cử với tính cách là cơ quan đại diện của dân ngày càng được khẳng định. Mặt khác, để phát huy đầy đủ các ưu thế rõ rệt của chế độ đại diện đã được Hiến pháp và các luật tổ chức thể chế hoá, cần khắc phục một cách kiên quyết một khuyết tật kéo dài, trái hẳn với bản chất của chế độ đại diện xã hội chủ nghĩa mà Hội nghị Trung ương 2 (khoá VII) cũng đã chỉ ra: Trước hết, Hiến pháp sửa đổi phải định ra được cơ sở cho việc đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và HĐND các cấp, bảo đảm cho các cơ quan này có thực quyền, hoạt động có hiệu quả theo đúng chức năng do Hiến pháp và pháp luật quy định, khắc phục chủ nghĩa hình thức[20].

Chế độ đại diện ở nước ta hiện nay thực hiện ở cả bốn cấp: ở quy mô toàn quốc có đại biểu Quốc hội và ở cả ba cấp địa phương: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn. Ở mỗi cấp, trên từng địa bàn, người dân đều có những đại diện do mình cầm lá phiếu trực tiếp bầu ra. Nói một cách khác, mỗi cử tri có đến ít nhất bốn người đại diện và như vậy không ở cấp nào mà người dân không có người thay mặt mình.

Tuy nhiên, ở đây vấn đề không phải là ở số lượng người đại diện mà ở hệ quả thực tế của sự đại diện đó và nhìn vào mối quan hệ hằng ngày giữa bốn cấp đại diện với các cử tri, với người dân ở các đơn vị bầu cử, có thể thấy có rất nhiều vấn đề cần được đặt ra vì nó vừa không rõ ràng, vừa "có tính vô can".

Có người nêu vấn đề, phải chăng nên có một CQNN có thẩm quyền được giao nhiệm vụ mở cuộc khảo sát, điều tra để nắm thực trạng của mối quan hệ này qua việc nêu những câu hỏi, đơn giản thôi, nhưng rất thực chất như, trong số các cử tri có mấy người còn nhớ- chỉ nhớ thôi- những người đại biểu mà mình đã cầm lá phiếu bầu ra và trong quan hệ hằng ngày thực tế họ đã có bao lần tiếp xúc, liên hệ với người đại biểu của mình để nêu những vấn đề mà mình băn khoăn liên quan đến công việc chung của địa phương, của đất nước hoặc những vấn đề của cá nhân liên quan đến các cấp chính quyền. Một việc tưởng như rất đơn giản, nhưng có ý nghĩa sâu xa nhiều mặt về thực trạng của chế độ đại diện của ta là sự cần thiết bức xúc phải tìm ra cơ chế, phương thức thích hợp, bảo đảm những điều kiện thực tế để người đại biểu có thể thực hiện được mối quan hệ tự nhiên, cần có với đông đảo cử tri của mình. Chưa làm được điều này là một sự lãng phí lớn hiện nay, một sự lãng phí tưởng như vô hình nhưng hệ quả xã hội thì không lường được.

Điều đáng băn khoăn là tình trạng khiếu kiện vượt cấp, tập thể đông người, kéo dài nhiều ngày, dễ dàng tập hợp đang trở thành vấn đề nhức nhối trong đời sống của xã hội ta và trong những trường hợp đó người đại diện của dân ở đâu, chưa nói là trong nhận thức họ đứng về phía nào. Họ có trách nhiệm gì và có thể đòi hỏi ở những người đại biểu đó những gì mà họ cần làm và có thể làm? Đối với bài học lớn rút ra từ nhiệm vụ củng cố chính quyền nhân dân là thường xuyên giữ vững và tăng cường mối quan hệ máu thịt giữa Đảng, chính quyền và nhân dân, người đại biểu có thể đóng góp được gì?

Xét theo bản chất vấn đề, người đại biểu dân cử là người có thể có những đóng góp nhiều nhất và rất tích cực tăng cường mối quan hệ này và việc sửa đổi Hiến pháp liên quan đến cải cách BMNN, cải cách chế độ dân cử nên chăng phải tính đến đầy đủ vấn đề rõ ràng không kém phần quan trọng này.

Mặt khác, khi đề cập đến Quốc hội với tính cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân và đại biểu Quốc hội là người đại diện cho nhân dân cả nước là phải tính đến vị trí đặc biệt của Quốc hội trong hệ thống tổ chức BMNN. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, quyết định những vấn đề trọng đại thuộc quốc kế dân sinh, thực hiện quyền giám sát tối cao. Trong mô hình tổ chức BMNN, ta không thừa nhận cái gọi là "tam quyền phân lập" hay còn gọi là "phân chia ba quyền", nhưng vẫn có sự thừa nhận sự tồn tại của ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp và giữa ba quyền có sự phân công, phân nhiệm. Một trong những nguyên tắc cơ bản cải cách BMNN mà Hội nghị Trung ương 2 (khoá VII) chỉ rõ liên quan đến sửa đổi Hiến pháp khẳng định: "BMNN là thống nhất, không phân chia nhưng có phân công rành mạch". Trên cơ sở thống nhất quyền lực cần có sự phân công và định rõ mối quan hệ giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp mà BMNN cao nhất được tập trung ở Quốc hội. Nguyên tắc này vừa thể hiện tính liên tục, kế thừa trong phát triển của Nhà nước Việt Nam, vừa thể hiện sự tiếp thu có chọn lọc những thành tựu của thế giới về khoa học tổ chức và quản lý nhà nước, vận dụng chúng một cách thích hợp vào hoàn cảnh thực tế của nước ta.

 Cải cách BMNN cũng như sửa đổi Hiến pháp phải bảo đảm tính thống nhất của quyền lực, khắc phục tình trạng lẫn lộn chồng chéo giữa ba quyền, làm suy yếu quyền lực tập trung cũng như chức năng, quyền hạn của các bộ phận được phân công theo Hiến pháp [21].

Tiến hành theo nguyên tắc chỉ đạo của Hội nghị Trung ương, việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về tổ chức BMNN đã thực hiện được sự phân công tương đối rành mạch giữa ba quyền và điều rất cơ bản, việc đổi mới phương thức sinh hoạt đã đưa lại những sắc thái hoàn toàn mới trong hoạt động của Quốc hội. So với tình hình hoạt động của Quốc hội 9, 10 năm về trước, ở một cấp độ đáng kể, có thể nói hiện nay chúng ta đã có một Quốc hội đổi mới: Mỗi kỳ họp Quốc hội, mỗi phiên họp hội trường đã trở thành những sự kiện mà người dân chờ đợi, thu hút sự quan tâm chăm chú của hàng triệu người dân. Không thể nói đến sinh hoạt dân chủ của xã hội Việt Nam trong thời kỳ đổi mới nếu không đặt lên vị trí hàng đầu các sinh hoạt Quốc hội.

Tuy nhiên, khi đi vào tìm kiếm những phương thức nâng cao, phát huy hơn nữa vai trò của Quốc hội tương xứng với vị trí của cơ quan dân cử, đại diện cao nhất của Nhà nước và cũng để đáp ứng yêu cầu như Dự thảo Báo cáo chính trị đã công bố và nêu rõ "Nâng cao chất lượng và quy chế dân chủ đại diện... Đổi mới, kiện toàn tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, nâng cao chất lượng chính trị và hiệu quả hoạt động của Quốc hội" thì có thể thấy ngay là còn nhiều việc có thể và cần làm, làm một cách khẩn trương để đảm bảo hiệu quả hoạt động của Quốc hội đúng với vị trí, vai trò của cơ quan cao nhất của BMNN, cơ quan dân cử, đại diện cao nhất, đặc biệt là trong điều kiện đất nước đang chuyển mình qua một chặng đường phát triển mới đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập khu vực và thế giới, trước những thách thức cũng như các nguy cơ đều đang tăng thêm cường độ, khi yêu cầu tận dụng thời cơ, khắc phục nguy cơ đều đang được đặt ra bức xúc, khi nhịp đập của đời sống vốn đã khẩn trương và chắc chắn sẽ càng khẩn trương hơn, khi dân chủ hoá mọi mặt sinh hoạt xã hội sẽ càng được tăng cường hơn và có điều kiện đẩy mạnh hơn.

Trong bối cảnh trên đây, thành tựu cũng như nhiệm vụ đổi mới hoạt động Quốc hội không thể dừng lại ở cấp độ hiện nay, vì nói theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 2 (khoá VII), đó cũng chỉ mới là cải cách một bước và là bước đầu, vì vậy cần được tiếp tục đẩy mạnh, tăng cường. Hơn nữa, như Dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội IX ghi rõ: Toàn bộ sự nghiệp đổi mới của Đảng và nhân dân vẫn đang được tiếp tục.

Từ thực tế hoạt động của Quốc hội, của Chính phủ có thể thấy, tuy chính thức giữa ba quyền đã có sự phân công rành mạch, nhưng gánh nặng lập pháp Chính phủ hiện vẫn đang phải đảm đương. Nếu quan niệm lập pháp là một quá trình gồm nhiều giai đoạn thì một phần đáng kể các giai đoạn đó Chính phủ đang phải đảm trách đối với từng dự án luật, pháp lệnh. Điều 87 Hiến pháp dành quyền trình dự án luật cho nhiều cơ quan, tổ chức nhưng trên thực tế hầu hết các luật, pháp lệnh đều thuộc trách nhiệm của Chính phủ xây dựng, trình và sau khi luật, pháp lệnh được ban hành trách nhiệm của Chính phủ trong việc ban hành văn bản hướng dẫn, cụ thể hoá để thi hành cũng thường quá tải, một số lượng lớn như nghị định, thông tư phải được Chính phủ xây dựng, vì đại bộ phận các luật, pháp lệnh, như ý kiến nhiều người nhận xét, đều đang có tính chất luật khung. Có lẽ đáng nói là Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, vì từ  năm 1995 đến nay, đã có 48 nghị định của Chính phủ được ban hành. Nhưng so với yêu cầu ban hành văn bản hướng dẫn thi hành thì vẫn chưa làm trọn. Còn một số lượng đáng kể các lĩnh vực đang cần văn bản của Chính phủ cụ thể hoá, hướng dẫn, đó là chưa kể một số lượng lớn hơn nhiều là thông tư của các bộ, ngành cũng đã được ban hành để hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh khác... Đây là một tồn tại lớn trong hoạt động lập quy của Chính phủ đã kéo dài nhiều năm, nhưng triển vọng khắc phục rõ ràng là không dễ. Ý tưởng về hạn chế việc ban hành pháp lệnh, nghị định được đề xuất và đã được ghi thành Nghị quyết của Đảng từ đầu những năm 90 và đến nay Dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội IX vẫn còn phải ghi lại, trên thực tế là rất khó thực hiện và chưa thể đặt ra.

Tình hình trên đây có thể có nhiều nguyên nhân, nhưng một trong những nguyên nhân không thể không tính đến là Quốc hội với tính cách là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp không thể dành được nhiều thời gian trong mỗi năm với hai kỳ họp cho hoạt động lập pháp. Tuy thời gian của mỗi kỳ họp hiện nay đã kéo dài gấp 3-4 lần các kỳ họp của nhiều năm trước đây, nhưng vẫn không tránh khỏi tình trạng "xuân- thu nhị kỳ" và mỗi kỳ họp với bao nhiêu vấn đề bức xúc của cuộc sống, vẫn chỉ có thể dành cả hai kỳ họp từ 20 ngày đến một tháng cho hoạt động thuộc chức năng quan trọng hàng đầu của mình. Và vì vậy, văn bản luật được thông qua so với chương trình, nhất là so với yêu cầu "đẩy mạnh hoạt động lập pháp, phấn đấu trong những năm tới dần dần, có đủ các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội theo đúng đường lối quan điểm của Đảng"[22] như Hội nghị Trung ương 8 (khoá VII) 1/1995 đã chỉ rõ, vẫn còn một khoảng cách không dễ rút ngắn.

Nhu cầu "có đủ các đạo luật" trong tình hình khẩn trương hiện nay lại càng bức xúc và nếu chỉ vì lý do thời gian mà để chậm trễ trong việc ban hành thì đó là điều hoàn toàn nên tránh. Sự khắc phục tưởng như rất khó khăn, thật ra, trong hệ tư tưởng đổi mới của Đảng, ngay từ những ngày đầu đổi mới, khi có chủ trương sửa đổi đạo luật cơ bản là Hiến pháp năm 1980, vốn ra đời trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung thành Hiến pháp đầu tiên của thời kỳ đổi mới cũng đã chứa đựng ý tưởng về hướng phát triển tương lai của cơ quan đại diện cao nhất, duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp của nước ta. Hội nghị Trung ương 2 (khoá VII) đã chỉ rõ: "Hướng lâu dài là Quốc hội chuyển dần sang hoạt động thường xuyên" (trang 20).

Tất nhiên, rất nhiều vấn đề cụ thể, hoàn toàn không đơn giản, dễ dàng sẽ được đặt ra khi đề cập đến việc Quốc hội chuyển sang hoạt động thường xuyên trong khi Quốc hội hiện nay đang sinh hoạt chủ yếu theo kỳ họp và mỗi năm chỉ hai kỳ kéo dài thường hai tháng. Nhưng trước hết phải xuất phát từ bản chất của sự việc là: nhân dân đang tin cậy trao vào tay Quốc hội những trọng trách lớn lao: kịp thời giải quyết, quyết định những vấn đề quốc kế dân sinh, quốc gia đại sự và để đưa ra được những quyết sách kịp thời, đúng đắn, thực chất thì có biết bao vấn đề mà từng người đại biểu phải xử lý, cả tập thể Quốc hội phải luận bàn, chung trí và nhiều khi là đấu trí để giải quyết.

Để hoàn thành sứ mệnh cao cả của mình, người đại biểu phải toàn tâm toàn ý trong trách nhiệm đại biểu và phải luôn luôn ở tầm cao quốc gia, cập nhật thông tin và xử lý thông tin, có đủ căn cứ để tự tin và đề cao được trách nhiệm trong khi tham gia đưa ra các quyết sách trực tiếp quan hệ đến lợi ích quốc gia, đến toàn cục cũng như lợi ích thiết thân của từng người dân.

Trong hoạt động của chế độ đại diện xã hội chủ nghĩa, phải khắc phục triệt để chủ nghĩa hình thức trong hoạt động đại biểu, đại diện vốn là một căn bệnh cố hữu của chế độ đại nghị tư sản, điều mà Lênin đã nhiều lần vạch trần và kịch liệt lên án. Chế độ đại diện xã hội chủ nghĩa, một bộ phận cấu thành và không thể thiếu của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa có thể thực hiện cũng như phát huy đầy đủ tính ưu việt vốn có của mình khi có một cơ chế và những phương thức hoạt động thích hợp, nhất là khi thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, qua các Hiến pháp, ngày càng được tăng cường; vị trí, vai trò của Quốc hội trong nền dân chủ ngày càng được đề cao, khẳng định thì việc hoàn thiện cơ chế, phương thức hoạt động của Quốc hội cũng như của từng đại biểu là rất bức xúc, bảo đảm sự nhất quán giữa chức năng, nhiệm vụ và phương thức triển khai, tránh tình trạng thiếu đồng bộ thường dễ dẫn đến những hậu quả không thuận lợi trong việc phát huy vai trò của thể chế.

Đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng, điều quan trọng hàng đầu để Quốc hội cũng như từng đại biểu dân cử có thể thực hiện được đầy đủ, có hiệu quả sứ mệnh cao cả của mình là cơ chế, phương thức điều kiện hoạt động. Ý thức, chủ trương đề cao, phát huy vai trò của Quốc hội cũng phải được thể hiện, biểu thị thành cơ chế, phương thức, điều kiện hoạt động.

Suy nghĩ về hoạt động hiện nay của Quốc hội cũng như của từng đại biểu Quốc hội có thể nói vừa rất mừng, vừa có những băn khoăn. Mừng, vì như trên đã nói, Quốc hội hiện nay đã có những đổi mới quan trọng, rõ rệt, nhưng băn khoăn vì không thể không thấy có bao nhiêu việc xét theo chức năng, sứ mệnh của Quốc hội cũng như từng người đại biểu của dân có thể và cần phải làm, nhưng chưa làm được nhiều và không chỉ trong lĩnh vực lập pháp, mà cả trong những chức năng, nhiệm vụ quan trọng khác- quyền quyết định những vấn đề quốc kế dân sinh, quốc gia đại sự khác cũng như quyền giám sát tối cao.

Với một năm hai kỳ họp chỉ chiếm 1/6 thời gian trong năm, đại bộ phận các đại biểu Quốc hội lại đều là không chuyên, ngoài hai kỳ họp chủ yếu còn phải làm công việc chuyên môn, các điều kiện để thực hiện nhiệm vụ đại biểu thực sự lại chưa được trang bị gì nhiều, Quốc hội cũng như các đại biểu trong điều kiện, cơ chế hiện nay đã làm được những việc như đã làm là rất đáng mừng, tuy nhiên, không thể dừng lại ở đây mà phải tiếp tục công việc đã làm được một bước, khai thác, phát huy ở mức độ tối đa có thể những nội lực đang tiềm tàng. Trong tinh thần đó rất đáng quan tâm là ý kiến của đại biểu Quốc hội Lương Ngọc Toản, Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh An Giang phát biểu tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khoá X ngày 28/11/2000 tại Hội trường Ba đình đề cập đến một vấn đề có tính báo động về chất lượng hoạt động của đại biểu Quốc hội, mà một trong những nguyên nhân trực tiếp hạn chế hiệu quả hoạt động đó là ở cơ chế, phương thức, điều kiện làm việc của người đại biểu.

Thực ra, giải pháp được đề ra tại Hội nghị Trung ương II (khoá VII) là rất hiện thực, tuy đã 10 năm nhưng vẫn còn nguyên tính thời sự: "Trong điều kiện nước ta hiện nay, tất cả hoặc ít nhất là phần lớn các uỷ viên thường trực của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội phải làm việc chuyên trách, còn các đại biểu khác cũng cần dành nhiều thời gian, tập trung trí tuệ làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội. "Đây đương nhiên phải xem như một giải pháp quá độ có tính tình thế, vì như trên đã dẫn, theo Văn kiện Hội nghị chỉ rõ: "Hướng lâu dài là Quốc hội chuyển dần sang hoạt động thường xuyên".

5. Tổ chức chính quyền địa phương là một vấn đề lớn và về mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp thì từ cuối những năm 70, trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 1980, qua Hiến pháp năm 1992 và cho đến nay các quan điểm vẫn còn rất khác nhau.

Về HĐND, như Tờ trình Quốc hội khoá VIII, kỳ họp thứ 11 đã khẳng định: "là một chế định cần phải tiếp tục nghiên cứu để có thể thực hiện đổi mới một cách cơ bản và toàn diện"[23]. Và vì vậy, ở Hiến pháp năm 1992 việc sửa đổi, bổ sung chưa nhiều so với Hiến pháp năm 1980. Nếu Hiến pháp năm 1980 quy định có ba cấp chính quyền thì ở Hiến pháp năm 1992, tuy không trực tiếp quy định mà dành lại cho Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 thì trên thực tế, ba cấp chính quyền địa phương vẫn được duy trì đầy đủ cho đến nay và như vậy về thực chất, tổ chức chính quyền ba cấp được bảo đảm sự liên tục qua ba Hiến pháp, từ Hiến pháp năm 1959 đến Hiến pháp năm 1992 hiện hành. Tuy nhiên, đây cũng chính là vấn đề ý kiến còn rất khác nhau và trong tư duy, suy nghĩ của nhiều người xem đây là vấn đề đang tạm gác lại "tiếp tục nghiên cứu để có thể thực hiện đổi mới một cách cơ bản, toàn diện". Vì vậy, hiện nay, khi nhiệm vụ sửa đổi Hiến pháp được đặt ra, rõ ràng cần phải được xem xét, nhất là vì tổ chức chính quyền địa phương trực tiếp liên quan đến tổ chức bộ máy các CQNN, không những liên quan đến sửa đổi Hiến pháp mà cả các luật về tổ chức BMNN.

Tiếp tục đề cập đến vấn đề này, dưới ánh sáng của các văn kiện Đảng thời kỳ đổi mới nói chung và tư tưởng chỉ đạo thể hiện trong Dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội IX về thời kỳ đất nước chuyển sang chặng đường phát triển mới nói riêng, có thể thấy một loạt vấn đề đang được đặt ra từ yêu cầu quản lý xã hội trên địa bàn các cấp địa phương liên quan đến tổ chức chính quyền các cấp.

Chúng ta đều biết, công nghiệp hoá tất yếu sẽ dẫn đến đô thị hoá khi các khu kinh tế công, thương nghiệp, dịch vụ, khoa học, công nghệ tập trung sẽ lần lượt xuất hiện với tốc độ chắc chắn rất khẩn trương. Cùng với quản lý nhà nước các mặt đời sống xã hội trên địa bàn nông thôn vốn rất quen thuộc, nhiệm vụ quản lý nhà nước các mặt đời sống xã hội trên địa bàn đô thị đã, đang và sẽ đặt ra bức xúc và chúng ta đều biết, quản lý nhà nước đối với đời sống đô thị khác xa đối với đời sống nông thôn. Trong lúc đó, tiếp tục các quy định kế thừa từ Hiến pháp năm 1959, khi miền Bắc vừa mới được giải phóng, cơ bản đang là một nước nông nghiệp lạc hậu, khi các đô thị còn rất thưa thớt, qua Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 vẫn thiết lập các đơn vị hành chính- lãnh thổ, đô thị cũng như nông thôn, trên cùng một mặt bằng pháp lý, một cấp chính quyền không có sự khác biệt: dù là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương đều là một cấp chính quyền và để tiện sử dụng, có cách nói rút gọn rất đặc trưng thường được chính thức ghi vào luật- "gọi chung là cấp tỉnh"; đối với "cấp huyện" cũng vậy, và đó là cách nói rút gọn đối với các đơn vị cùng một cấp hành chính gồm huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và "cấp xã", đối với xã, phường, thị trấn (Điều 4 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994).

"Cấp tỉnh", "cấp huyện", "cấp xã"- cách gọi rút gọn có tính kỹ thuật rất tiện cho việc sử dụng, nhưng phải chăng cũng phản ánh một cách nhìn lấy đơn vị hành chính- lãnh thổ nông thôn làm chuẩn? Ở đây, không có vấn đề xem trọng nông thôn hơn hay đô thị hơn, vì cả hai địa bàn đều có vị trí rất quan trọng trong đời sống của xã hội ta mà vì, đó là hai địa bàn, đối tượng quản lý nhà nước rất khác nhau, nếu đặt vào cùng một khuôn khổ pháp lý thì rất khó cho cả hai bên và hiệu quả quản lý nhà nước chắc chắn sẽ bị hạn chế nhiều.

Đề cập đến vấn đề này, không thể không nhận xét rằng ngay Thủ đô, trung tâm chính trị, kinh tế, khoa học, văn hoá của cả nước, có vị trí rất đặc biệt quan trọng trong các đơn vị hành chính lãnh thổ, nhưng cho đến nay, các Hiến pháp của ta vẫn chưa có sự phân biệt. Gần đây, trước yêu cầu bức xúc, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội, nhưng do phải đặt trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật hiện hành nên Pháp lệnh chưa có thể đưa ra một quy định thật đặc trưng cho thành phố Hà Nội với tính cách là Thủ đô của cả nước.

Một loại vấn đề khác liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương là việc các Hiến pháp nước ta từ Hiến pháp năm 1959 đến Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp hiện hành 1992, kể cả các Luật Tổ chức HĐND và UBND về mặt quyền hạn, nhiệm vụ đều đưa ra các quy định chung có tính chất đánh đồng cho cả ba cấp HĐND và UBND.

Khác với đô thị và nông thôn là hai địa bàn rất khác nhau về các mặt đời sống, ba cấp tỉnh, huyện, xã hoặc thành phố, quận, phường đều tồn tại trên cùng một địa bàn. Vấn đề lớn đặt ra về mặt quản lý xã hội từ phía Nhà nước: đã là ba cấp chính quyền cùng lo cho một địa bàn thì đòi hỏi một sự phân cấp, đúng hơn là phân định hết sức rành mạch phạm vi cấp độ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp để biết chuyên lo về phần việc được phân công. Cũng là giáo dục hoặc y tế mà ba cấp phải cùng lo thì rõ ràng phải phân định rất rạch ròi để tránh chồng chéo lên nhau hoặc bỏ trống lĩnh vực quản lý, không có người lo.

Từ suy nghĩ trên đây, đối chiếu với các quy định của Hiến pháp năm 1992 hoặc cụ thể hơn của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 có thể thấy có những vấn đề rất cần có sự cân nhắc kỹ hơn: Mục I Chương II quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND nói chung, mà không phân biệt cấp tỉnh so với cấp huyện, cấp xã theo từng lĩnh vực. Điều 12, chẳng hạn viết: Trong lĩnh vực kinh tế, HĐND (mà không nói rõ cấp nào) quyết định. Điều 13, trong lĩnh vực văn hoá, xã hội và đời sống cũng vậy, chỉ quy định chung, tức là cho cả 3 cấp đều có những nhiệm vụ, quyền hạn giống nhau, không khác biệt. Ở 5 điều tiếp theo (Điều 14, trong lĩnh vực khoa học, công nghệ và môi trường; Điều 15, trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; Điều 16, trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; Điều 17, trong lĩnh vực thi hành pháp luật; Điều 18, trong lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính) đều có cách quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung cho cả ba cấp như vậy.

Các quy định trên đây chắc chắn được xây dựng không ngẫu nhiên mà phản ánh một quan niệm thuộc cơ chế hành chính, quan liêu, bao cấp, mà trong thời kỳ đổi mới chưa kịp điều chỉnh, sửa đổi trong những năm đầu của thời kỳ đổi mới, và ở Hiến pháp năm 1992 cũng như Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, tức hai năm sau đó về tổ chức chính quyền địa phương, vẫn giữ y nguyên như ở Hiến pháp năm 1980. Thật ra điều này cũng đã được dự liệu. Kết luận của Hội nghị Trung ương 2 (khoá VII) về sửa đổi Hiến pháp... đã xác định rõ đổi mới một bước trước hết tổ chức BMNN ở Trung ương[24], còn về tổ chức chính quyền địa phương thì Hiến pháp không đưa ra quy định cụ thể mà để dành cho các Luật tổ chức sau này quy định, nhưng đến khi sửa đổi Luật, cụ thể là ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, như đã trích dẫn ở trên, về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp HĐND cũng không quy định cụ thể cho từng cấp mà vẫn chỉ có các quy định chung cho cả ba cấp[25].

Trong hoạt động thực tế của các cơ quan chấp hành, hành pháp, trước hết ở cấp Trung ương, để bảo đảm hiệu quả của sự chỉ huy, điều hành, các cơ quan này đã phải ban hành các quy định về thẩm quyền, về nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền địa phương trong hoạt động chỉ đạo, điều hành trong từng lĩnh vực. Một số luật, pháp lệnh chuyên ngành thường cũng có các quy định loại này.

Tuy nhiên, đây là cách quy định mang tính phân tán, thiếu đồng bộ và thường được ban hành vào những thời điểm khác nhau, do các cơ quan khác nhau chuẩn bị, xây dựng nên nội dung thường không có sự nhất quán, nhiều khi còn mâu thuẫn, chồng chéo, hiệu lực pháp lý không cao... Những hạn chế đó cần phải được xem xét để loại bỏ trong lần sửa đổi này.

Đồng thời, để xác định cơ cấu, quy mô tổ chức, quy định thẩm quyền, chức năng của mỗi cấp chính quyền địa phương còn phải tính đến vị trí đặc thù của mỗi cấp chính quyền địa phương trong mối quan hệ dọc (thẳng đứng) của mỗi cấp và mối quan hệ của cấp đó với các cấp trên và cả cấp dưới, nếu có. Đối với cấp tỉnh chẳng hạn, dưới tỉnh có cấp huyện, cấp xã. Nên để bảo đảm tính hiệu quả của sự điều hành của cả ba cấp, trên cơ sở khai thác, phát huy tiềm năng của mỗi cấp, phải có sự tính toán toàn diện. Mỗi cấp, ví dụ cấp tỉnh trực tiếp thực hiện thẩm quyền, chức năng nào thì hiệu quả nhất, còn những công việc khác thì phân cấp, giao cho cấp huyện và có những việc nên giao cho cấp xã trực tiếp thực hiện, còn bản thân tỉnh chỉ làm nhiệm vụ chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra. Đối với cấp huyện cũng vậy, còn đối với cấp xã, thì vị trí, địa vị pháp lý của nó rất đặc thù, hoàn toàn khác vì đây là cấp cơ sở, nơi chính quyền trực tiếp với dân, ở ngay trong lòng dân, phạm vi những vấn đề có thể thuộc thẩm quyền, chức năng của cấp này giải quyết thường trực tiếp liên quan đến sinh hoạt thường nhật của người dân. Đồng thời, đây là cấp mà các quy định của các cấp từ trung ương đến tỉnh, huyện đều dồn về, nên nó là cấp chính quyền triển khai tổ chức thực hiện là chủ yếu, và đáng chú ý, tất cả việc làm đó đều liên quan trực tiếp đến người dân trên địa bàn, do vậy, người dân cũng có điều kiện trực tiếp thể hiện sự quan tâm tự nhiên, sâu sắc đến việc giải quyết. Đây là cấp chính quyền mà chức năng, thẩm quyền có thể thực sự trở thành đối tượng để thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” một cách có hiệu quả nhất. Trong tinh thần đó, nhiều người nói đến tính chất tự quản của chính quyền và cũng là của dân ở cấp này.

Từ nhận xét trên, càng có cơ sở để có thể nói rằng, tổ chức, cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ và cả tính chất của cấp chính quyền cơ sở này không thể quy định chung, cùng với cấp tỉnh, cấp huyện, đô thị cũng như nông thôn. Việc quy định như vậy rõ ràng là cứng nhắc.

Liên hệ với cách đặt vấn đề nói trên, ở đây có thể nhắc đến chế định Thường trực HĐND là thiết chế mới được bổ sung bằng một Nghị quyết của Kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá VIII, ngày 30/6/1989, theo đó, HĐND cấp tỉnh, cấp huyện... “thành lập Thường trực HĐND gồm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND và Thư ký HĐND...”. Ở cấp xã, tuy không được Hiến pháp quy định bổ sung, nhưng theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 thì cấp này cũng có Chủ tịch HĐND và Phó Chủ tịch HĐND (chỉ không có Thư ký HĐND). Như vậy, trên thực tế ở cả ba cấp đã ra đời chế định Thường trực HĐND (hoàn chỉnh ở cấp tỉnh, cấp huyện và không hoàn chỉnh ở cấp xã)[26].

Sự ra đời của chế định Thường trực HĐND có nguyên nhân từ yêu cầu tìm kiếm những biện pháp về mặt tổ chức khắc phục tính hình thức trong hoạt động của HĐND cả ba cấp và về mặt đó, mọi người đều nhìn thấy tính hợp lý, cần thiết của chế định này. Tuy nhiên, nhìn từ một góc độ khác, lại có thể đặt ra vấn đề để cân nhắc, xem xét: về bản chất của chính quyền địa phương, và trực tiếp ở đây là mối quan hệ giữa HĐND và UBND.

Khi nói đến ba quyền và sự phân công, phân nhiệm giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là nhìn từ tổ chức BMNN ở cấp trung ương trong mối liên hệ, biểu hiện trực tiếp của chủ quyền quốc gia, chủ quyền nhân dân, còn ở cấp độ địa phương, chính quyền không được tổ chức theo mối quan hệ ba quyền. HĐND, cũng như Quốc hội, đều là cơ quan trong BMNN, đại diện của dân. Trong tinh thần đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định, "Quốc hội là HĐND toàn quốc"[27].

Tuy nhiên, Quốc hội khác HĐND là cơ quan trong BMNN ở quy mô quốc gia, quy mô toàn quốc, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, còn HĐND, dù cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã, đều chỉ là những cơ quan trong BMNN trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ, và điều rất quan trọng, thực hiện chức năng của mình trên cơ sở Hiến pháp, luật và các văn bản của CQNN cấp trên (Điều 120 Hiến pháp năm 1992). Nhìn từ góc độ này, HĐND, xét theo thực chất, cũng là một loại cơ quan chấp hành, hơn nữa, chỉ trong một phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ, mối quan hệ giữa HĐND và UBND, vì vậy, hoàn toàn không thể theo mô hình của mối quan hệ giữa Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Không phải ngẫu nhiên, trong quá trình xây dựng Dự thảo Hiến pháp năm 1980 và đưa Dự thảo ra cán bộ và nhân dân lấy ý kiến, vấn đề về mối quan hệ giữa HĐND và UBND cũng đã được dư luận rất quan tâm, thu hút sự tham gia ý kiến của nhiều người và trở thành vấn đề phải được lý giải rõ ràng. Đồng chí Trường Chinh, nguyên là Chủ tịch Hội đồng Nhà nước, với tư cách Chủ tịch Uỷ ban dự thảo Hiến pháp trong Báo cáo tại Hội nghị cán bộ cao, trung cấp toàn quốc 23/2/1978 đã nhấn mạnh: “HĐND và UBND không phải là hai cơ quan biệt lập mà thống nhất với nhau. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, đồng thời cũng là cơ quan Thường vụ của HĐND" (trang 62). Tư tưởng cơ bản này lại được đồng chí Trường Chinh khẳng định tại Báo cáo về Dự thảo Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngày 12/2/1980 trình bày tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá VI, thảo luận, thông qua Hiến pháp: "Dự thảo Hiến pháp đã xác định mối quan hệ khăng khít giữa HĐND với UBND. UBND thực chất là cơ quan thường trực của HĐND. Nếu thêm Chủ tịch của HĐND hoặc bầu cơ quan thường trực của HĐND thì vô hình trung lại tách rời HĐND với UBND và bộ máy chính quyền thêm cồng kềnh"20.

Như vậy, từ Hiến pháp năm 1980 đến Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 trong tư duy lập hiến, lập pháp có sự thay đổi, điều chỉnh lớn trong quan niệm về mối quan hệ giữa HĐND với UBND. Nếu truy nguyên tư tưởng về "không tách rời", "biệt lập" giữa hai cơ quan này thì có thể thấy tư tưởng đó đã được thể hiện từ đầu và liên tục trong hoạt động lập hiến, lập pháp nước ta từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 cũng như trong các Luật về tổ chức chính quyền địa phương qua các thời kỳ: Luật số 110-SL/L12 ngày 31/5/1958 về tổ chức chính quyền địa phương, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1962, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989.

Rõ ràng, cần có sự cân nhắc, xem xét kỹ cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương các cấp cũng như đối với từng cấp.

Nếu tham khảo lập pháp cũng như thực tiễn hoạt động của tổ chức chính quyền các nước, kể cả các nước xã hội chủ nghĩa, nói riêng của Liên Xô trước đây, cũng có thể thấy, quan niệm về Uỷ ban chấp hành (UBND ở ta) cũng đồng thời là cơ quan thường trực của cơ quan dân cử địa phương là rất phổ biến. Tình hình đó bắt nguồn từ tính chất hoạt động của cơ quan chính quyền địa phương các cấp: dù là cơ quan nào, ở mỗi cấp đều vừa phải chấp hành quy định và quyết định của cấp trên, vừa trong khuôn khổ các thẩm quyền được phân bổ mà ra các quyết định và tổ chức thực hiện các quyết định đó liên quan trực tiếp đến các vấn đề tổ chức đời sống cộng đồng mang tính tự quản địa phương.

Phương thức hoạt động của các thiết chế chính quyền địa phương, nhất là ở cơ sở, như chính quyền xã, phường chẳng hạn, không thể tách bạch giữa bên ra quyết định và bên thực hiện quyết định đó. Ở đây, bài học của Công xã Pari, điều mà Mác-Anghen và sau này là Lênin đều đặc biệt nhấn mạnh, đó là Công xã là một cơ quan hành động, không chỉ họp bàn ra quyết định mà còn trực tiếp đi vào quần chúng tổ chức thực hiện các quyết định đó.

Liên hệ với cấp chính quyền cơ sở hiện nay có thể thấy cần có sự cân nhắc: cũng HĐND, cũng UBND và tuy không chính thức xác định là Thường trực HĐND xã, nhưng cũng có Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND mà lại không có thư ký, thì lấy ai giúp việc, thực tế lại phải dựa vào bộ máy UBND. Nhìn nhận thiết chế này từ tính hiệu quả, thực chất trong hoạt động của nó, rõ ràng có vấn đề cần được phân tích, xem xét kỹ[28].

*

*     *

Trên đây là một số ý kiến nghiên cứu về một số vấn đề về sửa đổi Hiến pháp mà Nghị quyết Trung ương đã đề ra. Đây là những ý kiến bước đầu có tính chất sơ bộ chắc chắn phải được nghiên cứu thấu đáo để có thể trở thành ý kiến phát biểu chính thức. Những vấn đề được đề cập cũng chỉ mới quan hệ đến chế độ đại diện, dân cử. Nếu xem xét đến các vấn đề khác về BMNN hoặc về các Chương khác của Hiến pháp, rõ ràng cũng có những vấn đề cần được đưa ra cân nhắc kỹ trước khi có quyết định sửa đổi hay không sửa đổi.

Dưới ánh sáng của tư tưởng đổi mới có sự phát triển liên tục và hoàn thiện qua các Đại hội Đảng và hơn 30 kỳ họp Trung ương trong suốt 15 năm qua, có đầy đủ cơ sở để thấy rõ việc sửa đổi Hiến pháp trong năm 1992, năm thứ sáu thực hiện đường lối đổi mới, chỉ có thể là một bước và là bước đầu. Tình hình trong nước và bối cảnh quốc tế ngày nay khác nhiều năm 1992, nhiều vấn đề được thể chế hoá thành quy định của Hiến pháp trong năm 1992, sau 10 năm phát triển của sự nghiệp đổi mới đã bộc lộ những khía cạnh cần được xem xét dưới ánh sáng của cả các thành tựu cũng như bối cảnh mới, kịp thời bảo đảm một cơ sở pháp lý, ở tầm hiến định hữu hiệu cho bước phát triển mới của xã hội ta trong giai đoạn cách mạng mới./.