TS. Hoàng Thị Ngân

                                                                 Văn phòng Chính phủ

Hiến pháp là văn bản chính trị - pháp lý quy định chế độ xã hội của một quốc gia. Vì vậy, Hiến pháp phải đáp ứng các tiêu chí về tính chuẩn mực, khái quát và tính ổn định.

Tính ổn định hay sức sống của một bản Hiến pháp chịu sự chi phối bởi nhiều yếu tố khác nhau. Về mặt lý thuyết, các yếu tố này có thể được khám phá, phân tích qua nhiều góc độ. Trên phương diện thực tế, từ vị trí là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, Hiến pháp luôn phải là khuôn khổ vững chắc cho hoạt động của các chủ thể trong toàn xã hội và có ý nghĩa thúc đẩy sự phát triển, tiến bộ xã hội.

Nhu cầu sửa đổi Hiến pháp về nội dung tổ chức các cơ quan nhà nước (năm 2001)

Thời gian qua, Hiến pháp đã được nghiên cứu, hoàn thiện để tạo cơ sở pháp lý cho các quá trình đổi mới. Tuy chưa toàn diện, cơ bản, song lần sửa đổi Hiến pháp vào năm 2001 đã đề cập đến các lĩnh vực của chế độ xã hội: chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ. Điểm nổi bật của việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp lần này là sự xuất hiện của quy định về “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Định hướng này có ý nghĩa hết sức quan trọng, trở thành cương lĩnh cho sự phát triển đất nước và đồng thời, trở thành nguyên tắc thống nhất cho việc thực hiện các mục tiêu cải cách trong từng lĩnh vực.

Trước khi sửa đổi Hiến pháp vào năm 2001, đã có những cuộc thảo luận sôi nổi và thiết thực, nhất là về nội dung xung quanh nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Ngoài những vấn đề chung, như: Nhà nước pháp quyền là “bản chất” hay “hình thức” Nhà nước, các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền…, nhiều ý kiến đã đề cập đến đặc điểm của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và phương án cụ thể hoá các tiêu chí đó trong các chế định tương ứng của Hiến pháp cũng như trong các đạo luật. Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp (sửa đổi), có thể thấy rằng, ngoài nguyên tắc về tính thống nhất của quyền lực nhà nước, phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, những biểu hiện, đòi hỏi đối với mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chưa được thể chế hoá đầy đủ trong từng chế định cũng như các quy định cụ thể của Hiến pháp, nhất là các Chương về tổ chức bộ máy nhà nước.

Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một chủ trương nhất quán được ghi nhận trong các văn kiện của Đảng, gần đây là văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X. Nhiệm vụ đặt ra là phải kiên trì việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp và chính quyền địa phương.

Hoạt động của các cơ quan nhà nước trung ương thời gian qua, về cơ bản, đã được định hướng theo các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, được đánh giá là bước đầu đáp ứng yêu cầu của công cuộc phát triển đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, để thực sự vươn tới và hiện thực hoá các đòi hỏi của mô hình Nhà nước pháp quyền thì trước hết, tổ chức cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước phải tuân thủ các nguyên tắc về tổ chức quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền.

Ngay trong quá trình thảo luận về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa để khẳng định như một nguyên tắc hiến định tại Điều 2 Hiến pháp, một số vấn đề về tổ chức bộ máy đã được đặt ra: các biểu hiện của nguyên tắc phân công, phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; vị trí của “quyền hành pháp” trong cơ cấu quyền lực nhà nước hiện nay; phân biệt thẩm quyền lập pháp và lập quy theo tinh thần đề cao giá trị của luật và bên cạnh đó, vai trò lập quy của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; tính độc lập của cơ quan xét xử; cơ chế giám sát thực hiện quyền lực nhà nước trong điều kiện loại trừ khả năng “đối trọng” giữa các cơ quan nhà nước; tổ chức chính quyền địa phương, mối quan hệ giữa trung ương - địa phương, giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cùng cấp… Tuy nhiên, những vấn đề này chưa được giải quyết một cách đồng bộ cùng với việc ghi nhận nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

Nhu cầu sửa đổi Hiến pháp khi xây dựng các luật tổ chức các cơ quan nhà nước

Để thực hiện chủ trương được định hướng tại các nghị quyết của Đảng và xuất phát từ yêu cầu thực tế của việc vận hành bộ máy nhà nước trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhu cầu sửa đổi các luật về tổ chức nhà nước đã được đặt ra và được ghi nhận trong các chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội. Tuy nhiên, quá trình xây dựng các Luật sửa đổi, bổ sung cho thấy, cách thức đã từng áp dụng thời gian gần đây là chỉ nhằm vào một số vấn đề hết sức bức xúc, đồng thời, phù hợp với các quy định hiện hành của Hiến pháp là thiếu triệt để, không đáp ứng yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật và thậm chí, gây lãng phí. Chẳng hạn như, sau một thời gian nghiên cứu, Dự án Luật Tổ chức Chính phủ đã không được tiếp tục trình ra Quốc hội vì chưa thể giải quyết trong Dự thảo những vấn đề lý luận, thực tiễn đặt ra nếu như không tiến hành sửa đổi Hiến pháp. Những định hướng của Nghị quyết Đại hội Đảng X về tổ chức và hoạt động của Chính phủ, trước hết, phải được thể chế trong đạo luật cơ bản để từ đó, hình thành căn cứ pháp lý vững chắc cho việc xây dựng Luật Tổ chức Chính phủ mới, nhất là các chủ trương về đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại. Một số nội dung khác tuy cụ thể song cũng là nơi thể hiện mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác của bộ máy nhà nước (Quốc hội, chính quyền địa phương) như: luật hoá cơ cấu, tổ chức của Chính phủ và cơ chế thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên bổ nhiệm chức danh người đứng đầu cơ quan hành chính cấp dưới.

Đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án trong Nhà nước pháp quyền theo tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW cũng đặt ra yêu cầu sửa đổi một cách cơ bản các quy định của Hiến pháp. Việc hoàn thiện tổ chức của Toà án theo thẩm quyền xét xử thay vì theo tiêu chí phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ không chỉ dừng ở vấn đề mang tính tổ chức, kỹ thuật mà đòi hỏi phải nghiên cứu lý luận để giải quyết một cách triệt để mối quan hệ giữa hệ thống cơ quan xét xử với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Cụ thể là: quan hệ về trách nhiệm và báo cáo công tác của Toà án nhân dân trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân; chế độ bổ nhiệm Chánh án, Phó Chánh án, thẩm phán Toà án; chế độ bầu hội thẩm nhân dân và các yếu tố tác động bảo đảm nguyên tắc khi xét xử thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập, chỉ tuân theo pháp luật… Độc lập xét xử trong Nhà nước pháp quyền phải được thừa nhận về mặt pháp lý bằng các quy định của Hiến pháp, trong đó phải nhấn mạnh nguyên tắc phân quyền “như một sự bảo đảm về mặt Hiến pháp đối với độc lập tư pháp”[1]. Như vậy, tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp mà trọng tâm là Toà án cũng là một nội dung hết sức quan trọng cần được nghiên cứu sửa đổi từ các quy định của Hiến pháp, làm cơ sở cho việc hoàn thiện một cách cơ bản nguyên tắc hoạt động, mô hình tổ chức của các cơ quan Toà án, Viện kiểm sát.

Quy mô, phạm vi sửa đổi Luật Tổ chức Quốc hội là một trong những vấn đề được thảo luận thời gian gần đây, trong đó có e ngại: liệu có nên sửa Luật khi chỉ về cơ cấu, tổ chức của một số Uỷ ban của Quốc hội? Tuy nhiên, một khi dự kiến hoàn thiện Luật theo phương án toàn diện thì chắc chắn sẽ phải đề xuất sửa đổi Hiến pháp để làm căn cứ xác định về vị trí của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền, cơ cấu tổ chức của Quốc hội trong bối cảnh đổi mới hoạt động lập pháp, giảm ban hành pháp lệnh, tăng cường vai trò của các Uỷ ban của Quốc hội, mối quan hệ của Quốc hội với các cơ quan nhà nước khác trong xu hướng thực hiện nguyên tắc phân công và phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp… Về vị trí của Quốc hội, đã đến lúc cần phân biệt giữa khái niệm “toàn quyền” với “quyền lực cao nhất”. Trong quan hệ với các cơ quan nhà nước khác của bộ máy nhà nước, Quốc hội là cơ quan có quyền cao nhất[2]. Trong quan hệ với Chính phủ, đã có ý kiến cho rằng Chính phủ có thể coi là một trong những cơ quan chấp hành của Quốc hội, song không phải là cơ quan duy nhất, và cũng có nhiều việc Chính phủ thực hiện theo quy định của luật pháp, không phải theo nghị quyết của Quốc hội. Vì vậy, nên sửa Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ theo hướng: “Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của quốc gia, đồng thời là một cơ quan chấp hành của Quốc hội”[3].

Đối với cơ quan chính quyền nhà nước địa phương, nhu cầu sửa đổi Hiến pháp để hoàn thiện chế định này hình thành đã từ lâu và rõ ràng nhất là khi xây dựng Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hai cơ quan nói trên. Về các cơ quan chính quyền địa phương, Văn kiện Đại hội Đảng X tiếp tục định hướng: bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp; tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Với định hướng đó, nhiều nội dung của Luật chỉ có thể được sửa đổi khi đã có căn cứ từ Hiến pháp.

Sửa đổi Hiến pháp và việc duy trì tính tối cao của đạo luật cơ bản

Hiến pháp không phải là những định hướng chính trị, đạo đức hoặc mang tính triết lý mà là một đạo luật xác thực và bản thân nó có hiệu lực pháp lý cho dù nó có tính chất bền vững và cố định hơn so với luật thường[4]. Là văn bản chính trị - pháp lý quy định chủ yếu về hai nội dung là tổ chức quyền lực nhà nước, quyền cơ bản của công dân, Hiến pháp phải thực sự là định hướng chính trị vững chắc với khả năng tạo dựng và duy trì khuôn khổ pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của toàn bộ hệ thống chính trị.

Xét về mặt lý thuyết, để trở thành văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, các quy định của Hiến pháp phải đáp ứng yêu cầu về sự chuẩn mực, là nền tảng đầy đủ và toàn diện cho toàn bộ tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Tính ổn định vốn có là một tiêu chí, song không thể được quá đề cao một khi nhu cầu sửa đổi Hiến pháp đã thực sự trở nên cần thiết. Thực tế thời gian qua cho thấy, để hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình Nhà nước pháp quyền Việt Nam, các Luật về tổ chức các cơ quan nhà nước phải được sửa đổi cơ bản, thay vì “sửa đổi, bổ sung một số Điều”. Những dẫn chứng cụ thể được trình bày trên đây cho thấy, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và các cơ quan chính quyền địa phương không thể giải quyết một cách triệt để ở tầm của các đạo luật mà phải bắt đầu từ Hiến pháp. Cần khắc phục quan niệm cho rằng, khi Hiến pháp không quy định (về một vấn đề nào đó) thì luật có thể có quy định mang tính “bổ sung” cho Hiến pháp.

Trong quá trình nghiên cứu sửa đổi một số luật, đã có ý kiến đề nghị Quốc hội đồng thời với việc thông qua Luật thì biểu quyết sửa đổi ngay một số quy định cụ thể của Hiến pháp. Đề nghị này hướng tới việc tạo dựng cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện nhanh tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước, đáp ứng đòi hỏi của thực tế quản lý nhà nước, sự phát triển của kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, khó có thể đi theo con đường này vì: thứ nhất, vẫn chưa bảo đảm tính triệt để, tổng thể và việc sửa luật chỉ dừng ở quy mô “một số Điều” và không thể giải quyết toàn diện mối quan hệ giữa các cơ quan trong cơ chế phân công, phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước; thứ hai, không bảo đảm yêu cầu chung về thủ tục nghiêm ngặt và đặc biệt của việc sửa đổi Hiến pháp. 

Để đáp ứng yêu cầu cải cách bộ máy nhà nước, đổi mới hệ thống chính trị, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp cần được sửa đổi. Ngay từ bây giờ, những nghiên cứu lý luận, tổng kết thực tiễn là hết sức cần thiết phục vụ cho những đề xuất cụ thể về các nội dung sửa đổi./.