ThS. Nguyễn Quang Minh

Văn phòng Quốc hội

  Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2002)[1] quy định về việc xây dựng quy trình lập hiến như sau: “Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp do Quốc hội quy định” (Điều 13).

Rất đáng tiếc là đến nay, những quy định trên vẫn chưa được thực hiện trên thực tế và do vậy, đó vẫn là “món nợ” mà các nhiệm kỳ Quốc hội đã qua để lại cho Quốc hội khoá XII hiện nay và vẫn có thể, sẽ lại là “di sản” mà các nhà lập pháp hôm nay để lại cho các khoá Quốc hội sau này.

Lý giải cho vướng mắc này, có thể có nhiều lý do được đưa ra. Dưới góc độ cá nhân, chúng tôi cho rằng, có một nguyên nhân quan trọng là nhận thức về quy trình lập hiến ở nước ta, nhất là nhận thức của các nhà lập pháp còn chưa thật đầy đủ[2]. Và do vậy, muốn đẩy nhanh việc thực hiện đúng quy định đã nêu trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì vấn đề nhận thức đúng và đầy đủ quy trình lập hiến là một trong những vấn đề quan trọng phải sớm được đặt ra.  

1. Quan niệm về quy trình lập hiến

Hiểu theo ngôn ngữ thông thường, quy trình là trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó[3]. Dưới góc độ pháp luật, “quy trình lập hiến” được hiểu là một chế định pháp luật, gồm những quy định về chủ thể, quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể trong việc xây dựng và ban hành hiến pháp; trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động xây dựng, ban hành hiến pháp.

“Quy trình lập hiến” còn được hiểu là quy trình hoạt động có tính chính trị - pháp lý, gồm nhiều giai đoạn, nhiều hoạt động khác nhau, do nhiều chủ thể tiến hành; có mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo trình tự nhất định; là quy trình hoạt động mang tính sáng tạo sản phẩm là bản văn hiến pháp.

Qua thực tiễn lập hiến của Nhà nước ta, chúng tôi cho rằng, có thể quan niệm về quy trình lập hiến ở nước ta là: “Quy trình lập hiến là trình tự, thủ tục mà những cơ quan, tổ chức có trách nhiệm thực hiện hoạt động lập hiến phải tuân theo trong quá trình ban hành mới hoặc sửa đổi hiến pháp nhằm chuyển hoá ý chí của giai cấp công nhân và nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam thành những quy phạm hiến định và thể hiện chúng dưới hình thức một bản văn hiến pháp”.

2. Đặc điểm của quy trình lập hiến

Việc xác định rõ được các đặc điểm của quy trình lập hiến có những ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm cho việc xác lập và thực hiện quy trình này một cách đúng đắn, qua đó bảo đảm được chất lượng và hiệu quả của hoạt động lập hiến. Thực tế quá trình lập hiến ở nước ta hơn 60 năm qua cho thấy, bởi chưa xác định rõ được các đặc điểm của quy trình lập hiến, dẫn đến không thừa nhận hoặc chưa tôn trọng đúng mức các đặc điểm khách quan của quy trình lập hiến, từ đó thậm chí còn phủ nhận tính độc lập của quy trình lập hiến, đồng nhất quy trình lập hiến với quy trình lập pháp hoặc coi quy trình này là một nội dung thuộc về quy trình lập pháp thông thường.

Tuy nhiên, theo quan điểm của chúng tôi, quy trình lập hiến mặc dù có những điểm tương đồng nhất định với quy trình lập pháp nhưng không thể đồng nhất hoặc lẫn lộn với quy trình này hay một quy trình nào khác, xuất phát từ những đặc điểm cơ bản sau của quy trình lập hiến:

Thứ nhất, nếu như các quy trình hoạt động khác được quy định chủ yếu trong các văn bản luật, dưới luật, như: quy trình ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được quy định chủ yếu tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996[4] thì quy trình sửa đổi hiến pháp cho đến nay chỉ được quy định tại các hiến pháp.

Thứ hai, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động duy nhất được hiến pháp quy định điều kiện thông qua rất chặt chẽ. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đều thống nhất quy định: “Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”[5].

Thứ ba, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động thường gắn với việc Quốc hội phải thành lập ra một cơ quan đặc biệt để giúp Quốc hội thực hiện hoạt động lập hiến, đó là Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp.

Theo quy trình quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, trong trường hợp cần thiết, Quốc hội có thể thành lập một Uỷ ban lâm thời để giúp Quốc hội thẩm tra, xác minh vấn đề. Tuy nhiên, đây chỉ là những trường hợp cá biệt, thực tế rất hiếm xảy ra. Ngược lại, trong các trường hợp ban hành mới hay sửa đổi Hiến pháp đều phải thành lập ra Uỷ ban dự thảo hoặc Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp để giúp Quốc hội soạn thảo Hiến pháp hoặc văn bản sửa đổi Hiến pháp (trừ trường hợp sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980).

Ngoài ra, quy trình lập hiến mang tính chính trị - pháp lý, phản ánh đặc trưng của hệ thống chính trị một đảng duy nhất cầm quyền, thể hiện ở chỗ trong toàn bộ các khâu công việc đều được Đảng quan tâm lãnh đạo và chỉ đạo trực tiếp. Đồng thời, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động đòi hỏi có sự tham gia chủ động, tích cực của nhân dân.

3. Các nguyên tắc cơ bản của quy trình lập hiến

Các nguyên tắc của quy trình lập hiến là những tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện quy trình lập hiến. Trong điều kiện nước ta, để bảo đảm cho hoạt động lập hiến có chất lượng và hiệu quả, quy trình lập hiến đòi hỏi phải tuân thủ nhiều nguyên tắc quan trọng, trong đó có bốn nguyên tắc cơ bản sau:

Thứ nhất, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến.  

Ở nước ta, hệ thống chính trị có đặc trưng là một đảng duy nhất cầm quyền, pháp luật là thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, nhằm xác lập về phương diện pháp lý sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội. Vì thế, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến trở thành yêu cầu hàng đầu trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước.

Sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến được thể hiện qua các nội dung như: Đảng xác định mục đích, nội dung, yêu cầu của việc xây dựng, sửa đổi hiến pháp; Đảng cử cán bộ của Đảng trực tiếp tham gia vào hoạt động lập hiến; các cơ quan lãnh đạo của Đảng như Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Ban Chấp hành trung ương Đảng thường xuyên theo dõi, xem xét và cho ý kiến đối với các vấn đề quan trọng của hiến pháp trong quá trình xây dựng, sửa đổi hiến pháp...

Thứ hai, phát huy dân chủ trong hoạt động lập hiến; tạo điều kiện để mọi cơ quan, tổ chức và công dân tham gia tích cực vào hoạt động lập hiến.

Dân chủ là một trong những đặc điểm cơ bản, quan trọng nhất của hiến pháp nước ta. Để hiến pháp bảo đảm tính dân chủ thực sự thì quy trình lập hiến cũng phải bảo đảm để ngay trong hoạt động xây dựng và sửa đổi hiến pháp cũng phải bảo đảm tính dân chủ. Bởi vì, không thể có hiến pháp dân chủ thực sự khi chính hoạt động xây dựng, sửa đổi hiến pháp lại thiếu dân chủ. Dân chủ trong hoạt động lập hiến càng cao bao nhiêu thì càng phát huy được tối đa trí tuệ của tập thể đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan và công dân trong việc tạo lập các quy phạm hiến định; càng phản ánh được thực chất hơn, sâu sắc hơn ý chí, nguyện vọng của quần chúng nhân dân, để hiến pháp thực sự là hiến pháp "của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân", càng góp phần bảo đảm cho các quy phạm hiến định phù hợp hơn với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước và xu thế thời đại.

Thứ ba, tuân thủ nghiêm chỉnh trình tự, thủ tục đã được xác lập trong quy trình lập hiến.

Nguyên tắc này yêu cầu mỗi chủ thể tham gia hoạt động lập hiến phải thực hiện nghiêm chỉnh các trình tự, thủ tục đã được pháp luật quy định, phù hợp với nhiệm vụ và quyền hạn của từng loại chủ thể trong hoạt động lập hiến. Mỗi hoạt động của từng chủ thể là một khâu trong hoạt động lập hiến, chỉ cần trục trặc ở một khâu nhất định sẽ ảnh hưởng tới hàng loạt các khâu tiếp theo, thậm chí vô hiệu hoá các nỗ lực lập hiến trước đó.

4.  Phân loại quy trình lập hiến

Qua nghiên cứu các quy định về quy trình lập hiến và thực tiễn lập hiến ở nước ta, có thể phân ra hai loại quy trình lập hiến cơ bản là: quy trình ban hành mới hiến pháp và quy trình sửa đổi hiến pháp.

4.1. Quy trình ban hành mới hiến pháp

Thực tiễn lập hiến ở các nước trên thế giới cho thấy, việc ban hành hiến pháp mới thường xảy ra trong ba trường hợp sau: i) khi thành lập quốc gia mới; ii) khi thay đổi chế độ chính trị; iii) khi có những thay đổi cơ bản về chế độ kinh tế, chính sách phát triển xã hội trong đường lối, chính sách của giới cầm quyền.

Ở nước ta, quy trình ban hành mới hiến pháp hầu như chưa được pháp luật quy định. Trong văn bản pháp luật đầu tiên liên quan trực tiếp đến việc xây dựng Hiến pháp năm 1946 - bản hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta - là Sắc lệnh số 34/SL ngày 20/9/1945 (do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành) cũng như chính bản Hiến pháp năm 1946 và tất cả các bản hiến pháp được ban hành sau này đều không có một điều khoản, một quy định nào về quy trình ban hành hiến pháp mới. Nhìn chung, hiến pháp của các nước cũng thường không có quy định về quy trình ban hành mới hiến pháp. Điều này có thể được lý giải bởi hai lý do sau:

- Thứ nhất, hiến pháp là văn bản pháp lý có tính cương lĩnh, quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng nhất của một quốc gia. Đó là những vấn đề mang tính ổn định cao, ít bị tác động bởi sự thay đổi thường xuyên diễn ra của đời sống kinh tế - xã hội và vì vậy, các bản hiến pháp bao giờ cũng rất ổn định, ít bị thay đổi như các đạo luật thường. Cũng vì vậy, trong khoa học pháp lý cũng như trong pháp luật thực định, vấn đề ban hành mới hiến pháp để thay thế hiến pháp hiện hành ít được đặt ra.

- Thứ hai, khi ban hành hiến pháp, nhìn chung về mặt chủ quan, các nhà lập hiến đều mong muốn (và tin tưởng) bản hiến pháp được ban hành cũng như thể chế chính trị đã sản sinh ra nó phải tồn tại lâu dài, nếu không nói là vĩnh viễn. Do đó, trong các hiến pháp họ thường không đặt ra quy định về việc ban hành mới hiến pháp mà chỉ có các quy định về việc sửa đổi hiến pháp.

4.2. Quy trình sửa đổi hiến pháp

Trên thế giới, có những nước coi việc sửa đổi hiến pháp cũng như sửa đổi một đạo luật nên quy trình sửa đổi hiến pháp cũng tương tự như quy trình sửa đổi luật, thậm chí được áp dụng bởi quy trình lập pháp. Những hiến pháp được sửa đổi bởi quy trình lập pháp như vậy được các nhà luật học trên thế giới xếp vào nhóm “hiến pháp mềm”. Tuy nhiên, số nước sử dụng quy trình lập pháp để sửa đổi hiến pháp rất ít, mà hầu hết các nước trên thế giới sử dụng một quy trình sửa đổi riêng đối với hiến pháp và thông thường là quy trình này chặt chẽ hơn hơn so với quy trình lập pháp. Đó cũng là lý do để các nhà luật học xếp hiến pháp của các nước này vào nhóm “hiến pháp cứng", có nghĩa là thuộc loại hiến pháp khó bị sửa đổi.

Ở các nước, việc sửa đổi hiến pháp thường được tiến hành theo hai loại quy trình là: (a) Do Quốc hội lập pháp thực hiện, đây là quy trình phổ biến nhất hiện nay; (b) Do một hội nghị dân cử đặc biệt thực hiện, đây là quy trình được áp dụng ở một số nước. Nước Mỹ là một điển hình trong việc áp dụng quy trình này. Ngoài ra, cũng có một số nước, như ở các tiểu bang của Thuỵ Sĩ áp dụng quy trình sửa đổi hiến pháp theo phương thức do nhân dân quyết định.