BÀN VỀ LẬP HIẾN

Bùi Ngọc Sơn

Khoa luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

 Chất lượng của một bản Hiến pháp phụ thuộc phần lớn vào việc nó được làm ra theo quy trình, công nghệ như thế nào. Tương tự như vậy, chất lượng của một cuộc sửa đổi Hiến pháp phụ thuộc phần lớn vào quy trình và công nghệ sửa đổi nó. Một Hiến pháp dân chủ là một Hiến pháp dân định. Người ta khó có thể mong chờ những nội dung dân chủ trong một Hiến pháp khâm định, Hiến pháp do vua hay một nhà độc tài ban hành. Để có một Hiến pháp hoàn hảo hơn, Việt Nam cần một quy trình sửa đổi Hiến pháp hoàn hảo hơn. Muốn vậy, chúng ta cần phải làm những gì khác với trước đây, những việc làm mới.

1. Ai sửa đổi Hiến pháp?

Hiến pháp Việt Nam quy định Quốc hội có quyền “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp” (Điều 84). Quy định này khá thống nhất với quan niệm của Việt Nam về Hiến pháp, về Quốc hội, và về quyền lập hiến. Hiến pháp ở đây được quan niệm là một văn bản của Nhà nước, một hình thức để Nhà nước tổ chức bộ máy của mình, củng cố sức mạnh của Nhà nước, xác định các mục tiêu của Nhà nước. Do đó, Hiến pháp do Nhà nước ban hành. Quốc hội, cơ quan được coi là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, có quyền ban hành Hiến pháp. Nếu Hiến pháp do Quốc hội ban hành, đương nhiên, Quốc hội có quyền sửa nó.

Trước đây, chúng tôi đã từng đề nghị, muốn có một Hiến pháp hoàn hảo hơn, Việt Nam cần có một quan niệm khác hơn về Hiến pháp, cần phải coi Hiến pháp như một hình thức pháp lý mà người dân áp dụng đối với Nhà nước và tuyên bố những mục tiêu, lý tưởng chung của nhân dân. Quan niệm này coi Hiến pháp như một tác phẩm của nhân dân, do nhân dân xây dựng. Nói cách khác, quyền lập hiến thuộc về nhân dân. Bằng quyền lập hiến, nhân dân thành lập ra Nhà nước và trao quyền cho Nhà nước.

Một chuyên gia - trên cơ sở nghiên cứu 160 Hiến pháp trên thế giới - đã khẳng định: “Nếu Hiến pháp là nguồn hình thành quyền lực của chính quyền, thì đương nhiên là chính quyền không thể làm ra nó. Logic này sẽ dễ hiểu nếu chúng ta mường tượng nhân dân là một cộng đồng chính trị lần đầu tiên có nhu cầu xây dựng một mô hình chính quyền cho họ. Hiến pháp của một cộng đồng như vậy không thể là một hành động của một chính quyền - cái được hình thành từ Hiến pháp. Cái gì chưa được được xây dựng và chưa tồn tại thì không thể hành động. Như một hành động xây dựng khuôn khổ chính quyền cho nhân dân, Hiến pháp, vì thế, là một hành động nguyên thủy của nhân dân. Vì vậy, nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, là người chấp thuận và thông qua Hiến pháp”^[1].

Nếu Hiến pháp là một bản văn của nhân dân, nó không thể được đơn phương sửa đổi bởi Nhà nước. “Là một bộ phận của quyền lập hiến, quyền sửa đổi một Hiến pháp sau khi nó đã được chấp nhận và thông qua bởi nhân dân cũng là (hoặc nên là) một quyền nguyên thủy chỉ có thể được hành xử bởi nhân dân một cách trực tiếp hoặc bởi một hội đồng lập hiến đặc biệt được ủy quyền sửa đổi Hiến pháp”^[2].

Như vậy, nếu quan niệm Hiến pháp như một văn bản của nhân dân, quyền lập hiến sẽ thuộc về nhân dân và quyền sửa đổi Hiến pháp cũng tương tự như vậy. Nhân dân cần phải được coi là chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp.

2. Sửa đổi quy trình sửa đổi Hiến pháp 

Hiến pháp Việt Nam quy định “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” (Điều 147). Hiến pháp không quy định chi tiết về việc nó phải được sửa đổi như thế nào, nhất là các vấn đề ai là người có quyền đệ trình dự án sửa đổi Hiến pháp, có cần thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp hay không, công bố Hiến pháp sửa đổi như thế nào, dưới hình thức nào, giới hạn sửa đổi Hiến pháp là ở đâu, tức có những điều khoản nào của Hiến pháp không thể sửa đổi được không. Các luật do Quốc hội ban hành cũng không chi tiết hóa gì thêm. 

Hơn nữa, những gì Hiến pháp quy định về quy trình sửa đổi Hiến pháp cũng khá mơ hồ. “Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” có nghĩa vấn đề sửa đổi Hiến pháp được đặt ra khi có hai phần ba đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành hay dự án sửa đổi Hiến pháp chỉ trở thành một bộ phận của Hiến pháp khi có hai phần ba đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành? Nói cách khác, việc “tán thành” đó là việc thực hiện sáng quyền sửa đổi Hiến pháp hay là việc thực hiện quyền thông qua Hiến pháp sửa đổi? Với ngữ cảnh trong Hiến pháp, việc “tán thành” đó có thể được hiểu là cả trong việc đề xuất sửa đổi Hiến pháp lẫn trong việc phê chuẩn dự án Hiến pháp sửa đổi.

 Từ các quy định ấy, Hiến pháp Việt Nam đã được sửa đổi như thế nào? Ban Nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội trước đây cho biết: “Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta hiện nay chưa có quy định nào về quy trình soạn thảo, thông qua Hiến pháp. Vì vậy, khi tiến hành xem xét, thông qua Hiến pháp, Quốc hội thường vận dụng các quy định của việc xem xét, thông qua luật”^[3]. Như vậy, quy trình xem xét, thông qua, sửa đổi luật được áp dụng đối với quy trình xem xét, thông qua, sửa đổi Hiến pháp. 

 Xét dưới góc độ của một Hiến pháp thành văn, đây có thể là một hiện tượng lạ. Hiến pháp Việt Nam là một Hiến pháp thành văn bởi hai lẽ: là một văn bản đơn hành; được tuyên bố là có hiệu lực tối cao, các đạo luật phải phụ thuộc vào Hiến pháp. Mặc dù vậy, quy trình sửa đổi Hiến pháp lại phụ thuộc vào quy trình sửa đổi luật. Nhưng sự lạ này cũng có thể giải thích được khi tham chiếu với chủ thuyết Quốc hội tối cao mà Hiến pháp theo đuổi. Triết lý Hiến pháp căn bản của Việt Nam là Quốc hội tối cao. Khái niệm Quốc hội ở đây chỉ Quốc hội lập pháp. Tuy nhiên, Quốc hội lập pháp đó cũng được trao chức năng lập hiến. Một Quốc hội vừa có quyền lập pháp lại vừa có quyền lập hiến thì đương nhiên không sự phân biệt giữa Hiến pháp và thường luật; và do đó, không có sự phân biệt giữa quy trình sửa Hiến pháp và sửa thường luật.

Sự đồng nhất quy trình sửa đổi Hiến pháp và quy trình sửa đổi luật có nghĩa là Quốc hội có quyền tối cao trong việc sửa đổi Hiến pháp. Nhân dân có quyền tham gia đóng góp ý kiến nhưng không có quyền biểu quyết tán thành hay không đồng ý đối với dự thảo Hiến pháp sửa đổi. Việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào dự thảo sửa đổi Hiến pháp là một hình thức tốt nhưng không mang tính chất pháp lý, bởi ý kiến của người dân không có giá trị bắt buộc. Các hình thức pháp lý để nhân dân bày tỏ ý chí đối với Hiến pháp sửa đổi như bầu cử lại Quốc hội, trưng cầu dân ý, hội nghị Hiến pháp chưa được áp dụng ở Việt Nam.

Việc quan niệm Hiến pháp như một văn bản của nhân dân, việc coi nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp sẽ dẫn đến việc thiết kế lại quy trình sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam. Kinh nghiệm thế giới sẽ giúp chúng ta tham khảo.

Nhìn chung, do tính chất của Hiến pháp là một văn bản ấn định các quan hệ nền tảng của quốc gia, các Hiến pháp thường có khuynh hướng làm khó quy trình sửa đổi Hiến pháp và sự khó khăn đó thường được quy định ngay trong Hiến pháp. Một nghiên cứu về lý thuyết sửa đổi Hiến pháp chỉ ra rằng, mức độ khó khăn của quy trình sửa đổi Hiến pháp phụ thuộc vào sự cam kết đối với: (1) chủ quyền nhân dân; (2) một quy trình cẩn trọng; (3) sự phân biệt giữa các vấn đề lập pháp thông thường và các vấn đề Hiến pháp. Căn cứ vào chỉ số khó khăn này, người ta chia thành các mô hình sửa đổi Hiến pháp. Thứ nhất là mô hình nghị viện tối cao. Trong mô hình này, nghị viện kiểm soát toàn bộ các khía cạnh của đời sống chính trị và do đó, kiểm soát quá trình sửa đổi Hiến pháp. Thứ hai là mô hình sự phức tạp trong ngành lập pháp (sau đây gọi là sự phức tạp lập pháp). Trong mô hình này, Hiến pháp được sửa đổi bởi cơ quan lập pháp với những thủ tục phức tạp như đa số đặc biệt, bầu cử cơ quan lập pháp xen giữa quá trình sửa đổi Hiến pháp. Những sự phức tạp này được giải thích là vừa có ý nghĩa làm cho quá trình sửa đổi Hiến pháp được cẩn trọng, vừa phân biệt rõ ràng các vấn đề lập pháp thông thường và vấn đề Hiến pháp. Thứ ba là mô hình sự phức tạp lập pháp cùng với sự phê chuẩn của các chính quyền hợp thành. Theo mô hình này, cơ quan lập pháp có thể sửa đổi Hiến pháp với những thủ tục phức tạp nhưng sau đó phải có sự phê chuẩn của các tiểu bang. Thứ tư là mô hình sự phức tạp lập pháp cùng với trưng cầu dân ý. Theo mô hình này, cơ quan lập pháp có thể sửa đổi Hiến pháp với những thủ tục phức tạp nhưng sau đó phải có sự phê chuẩn của nhân dân trong một cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc^[4]. Dưới đây là sự áp dụng các mô hình ở các nước.

Bảng: Hiến pháp các nước phân loại theo phương phướng sửa đổi^[5]

Nhìn chung, sự khó khăn trong quy trình sửa đổi Hiến pháp thể hiện ở chỗ Hiến pháp là một văn bản của nhân dân. Điều này dẫn đến hai hệ quả. Thứ nhất, do Hiến pháp là một văn bản của nhân dân, chính quyền hoặc một cơ quan của chính quyền không được đơn phương tu chính Hiến pháp. Thứ hai, có những cơ chế để người dân có thể bày tỏ ý chí của mình trong quá trình sửa đổi Hiến pháp như giải tán Quốc hội trước khi sửa Hiến pháp như ở Bỉ, triệu tập đại hội Hiến pháp của nhân dân như ở Mỹ, hay trưng cần dân ý ở Thụy Sĩ và các nước châu Âu khác.

Trường hợp Việt Nam có thể được xem như thuộc loại mô hình sự phức tạp lập pháp. Sự phức tạp này thể hiện ở yêu cầu phải có đủ hai phần ba số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành sửa đổi Hiến pháp. Mặc dù vậy, trên thực tế, Việt Nam lại có thể rơi vào mô hình nghị viện tối cao. Do tính chất của một Quốc hội khá thống nhất, con số hai phần ba không thể coi là một chỉ số khó khăn trên thực tế sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam. Sự không phân biệt giữa quy trình sửa đổi Hiến pháp và sửa đổi thường luật trên thực tế cũng là một yếu tố cho thấy, Việt Nam thuộc mô hình nghị viện tối cao trong sửa đổi Hiến pháp.

Chất lượng của cuộc sửa đổi Hiến pháp năm 2001 cho thấy, mô hình về quy trình sửa đổi Hiến pháp hiện thời ở Việt Nam khó có khả năng tạo ra một sản phẩm Hiến pháp hoàn hảo hơn. Điều này dẫn đến việc cần phải có một quy trình sửa đổi Hiến pháp khác. Tiếp tục tăng cường sự phức tạp trong ngành lập pháp, như tăng tỉ lệ đại biểu tán thành sửa đổi Hiến pháp lên ba phần tư chẳng hạn, có lẽ cũng không phải là một giải pháp triệt để bởi con số này hoặc cao hơn nữa cũng không quá khó khăn để đạt được đối với một Quốc hội thống nhất. Mô hình chỉ có sự phức tạp trong ngành lập pháp và mô hình nghị viện tối cao có lẽ không nên là một lựa chọn cho Việt Nam. Ngoài ra, mô hình sự phức tạp của lập pháp cùng với sự phê chuẩn của các thành viên hợp thành Nhà nước cũng không thích hợp, bởi Việt Nam không phải là một Nhà nước liên bang.

Mô hình sự phức tạp của lập pháp cùng với trưng cầu dân ý có lẽ là một lựa chọn tốt cho việc sửa đổi Hiến pháp trong tương lai ở Việt Nam. Học tập từ Hiến pháp đầu tiên của Việt Nam năm 1946 cùng với kinh nghiệm thế giới, quy trình sửa đổi Hiến pháp trong tương lai ở Việt Nam có thể như sau:

Sáng quyền tu chính Hiến pháp: Quốc hội

Sáng quyền tu chính Hiến pháp nên được trao cho Quốc hội. Theo đó, hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đặt ra vấn đề sửa đổi Hiến pháp. Đây là một di sản của Hiến pháp Việt Nam năm 1946. Điều 70 của Hiến pháp này quy định rằng, hai phần ba tổng số nghị viên có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp.

Ngành hành pháp ở Việt Nam có nên được trao sáng quyền tu chính Hiến pháp không? Kinh nghiệm thế giới cho thấy, ngành hành pháp thường tham gia vào quá trình sửa đổi Hiến pháp tự nhiên hoặc ngẫu nhiên trong các Nhà nước liên bang hoặc các chế độ có hệ thống đa Hiến pháp dựa trên sự liên kết của hai hoặc nhiều hơn các tiểu bang hoặc chính quyền. Điều này được xem như là một sự thận trọng về mặt chính trị để thương lượng sự thống nhất mới về xã hội và chính trị giữa các nhà lãnh đạo chính trị của các chính quyền khác nhau trước khi đi đến một sự thay đổi căn bản - xây dựng lại luật cơ bản^[6]. Do Việt Nam là một Nhà nước đơn nhất, sự thương lượng của các nhà lãnh đạo hành pháp để sửa đổi Hiến pháp liên quan đến lãnh thổ quốc gia là không thể tồn tại. Do đó, không cần thiết để trao sáng quyền tu chính Hiến pháp cho ngành hành pháp.

Sự phát triển của Hiến pháp thế giới còn cho thấy, nhân dân cũng là một chủ thể của sáng quyền sửa đổi Hiến pháp. Yêu cầu sửa đổi Hiến pháp từ nhân dân gắn liền với chủ nghĩa hợp hiến ở Thụy Sĩ. Hiến pháp hiện hành ở nước Bắc Âu này được được ban hành năm 1874 và sửa đổi năm 1891 lần đầu tiên cho phép dân chúng được đệ trình việc sửa đổi Hiến pháp. Trước đó, chỉ có cơ quan lập pháp có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp. Sau năm 1891, yêu cầu sửa đổi một phần hoặc toàn bộ Hiến pháp có thể được tiến hành bởi một bản kiến nghị của 50.000 cử tri. Ngoài Thụy Sĩ, hình thức nhân dân yêu cầu sửa đổi Hiến pháp được áp dụng rất ít trên thế giới. Hiến pháp ở Đức năm 1919 cũng cho phép người dân được yêu cầu sửa đổi Hiến pháp. Hình thức này gần đây cũng được chấp nhận ở một số tiểu bang của Mỹ^[7]. Sáng quyền tu chính Hiến pháp từ nhân dân gắn liền với những quốc gia có một truyền thống dân chủ trực tiếp, lâu đời. Những nền dân chủ mới nổi, không có truyền thống dân chủ trực tiếp, khó có điều kiện thực hiện mô hình này. Việt Nam không thuộc trường hợp ngoại lệ.

Thảo luận và soạn thảo Hiến pháp sửa đổi: thành lập Hội nghị Hiến pháp

Hội nghị Hiến pháp - do nhân dân bầu ra trong một cuộc bỏ phiếu phổ thông và vì vậy, nhân dân ủy quyền chính trị trực tiếp cũng như có tính chính đáng về mặt Hiến pháp và chính trị - được xem là đỉnh cao của tư duy Hiến pháp thời kỳ Khai sáng. Nó được xem là một di sản Hiến pháp của Cách mạng Pháp và truyền thống Hiến pháp học tự do, được tiếp nối trong thế kỷ 19 và thế kỷ 20^[8]. Đây có thể được coi như một hình thức phù hợp cho tương lai sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam. Hội nghị Hiến pháp là một hình thức để nhân dân phản ánh tiếng nói của mình trong Hiến pháp. Hội nghị Hiến pháp cho phép mở rộng không gian tham gia thảo luận các nội dung Hiến pháp sửa đổi. Hội nghị cho phép nhân dân được trực tiếp lựa chọn những người được giao phó nhiệm vụ thúc đẩy sự phát triển của luật cơ bản của đất nước. Hội nghị cũng cho phép những người thực sự có khả năng trong nhân dân thuộc những giai tầng khác nhau có một con đường chính thống để tham gia vào việc hoàn thiện Hiến pháp. Sau khi thực hiện sáng quyền sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội có thể ban hành một Nghị quyết về việc bầu cử Hội nghị sửa đổi Hiến pháp. Các tỉnh sẽ bầu những đại diện tham gia vào Hội nghị này.

Ngoài hình thức Hội nghị lập hiến, kinh nghiệm thế giới cho thấy, thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp cũng là một giải pháp trong việc thảo luận và soạn thảo dự án Hiến pháp sửa đổi. Hiến pháp Việt Nam năm 1946 đi theo con đường này khi quy định ở điều 70 “Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi”. Mặc dù trong Hiến pháp Việt Nam hiện hành không quy định về việc thành lập một Ủy ban sửa đổi Hiến pháp, nhưng điều này đã được tiến hành trên thực tế khi thực hiện những sửa đổi vừa qua.

Ưu điểm lớn nhất của hình thức Ủy ban sửa đổi Hiến pháp là nó cho phép tập hợp được trí tuệ của các chuyên gia. Một nghiên cứu về cách thức làm Hiến pháp nhận định rằng về mặt lý thuyết, một ủy ban của các chuyên gia là một hình thức sẽ được sử dụng bởi những chính quyền nào thực sự quan tâm đến sự phát triển và hiện đại hóa hệ thống Hiến pháp. Nhưng địa hạt Hiến pháp và chính trị rất gần nhau, và chính quyền, thông qua việc lựa chọn các thành viên của ủy ban các chuyên gia sửa đổi Hiến pháp có thể xác định hoặc ít nhất là ảnh hưởng một cách quyết định từ trước đến tư duy của Ủy ban^[9]. Ủy ban như vậy có nguy cơ phục vụ cho những định hướng chính trị của các nhà lãnh đạo thay vì phản ánh nguyện vọng của nhân dân trong việc phát triển Hiến pháp. Hơn nữa, do tính chất chuyên môn của Ủy ban, các thuật ngữ hàn lâm được diễn đạt theo lối bác học sẽ được đưa vào dự án Hiến pháp sửa đổi và nó sẽ là một thách thức đối với quần chúng nhân dân khi tham gia góp ý hay phê chuẩn Hiến pháp.

Phê chuẩn Hiến pháp sửa đổi: trưng cầu dân ý

Trưng cần dân ý trong việc làm Hiến pháp hoặc sửa đổi Hiến pháp là một xu hướng phổ biến của chủ nghĩa hợp hiến hiện đại. Việt Nam cũng có thể đi theo xu hướng này trong việc sửa đổi Hiến pháp trong tương lai. Những điều đã được Hội nghị Hiến pháp đồng ý phải được đem cho nhân dân bỏ phiếu phê chuẩn trong một cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc. Hiến pháp sửa đổi cần phải được đem về cho người dân ở các tỉnh phê chuẩn. Khi đó, những người đã tham gia thảo hiến ở Hội nghị Hiến pháp sẽ phải về các tỉnh mà mình là đại diện để giải thích những điều khoản sửa đổi cho người dân hiểu rõ, làm cơ sở phê chuẩn. Trong lúc này, các phương tiện truyền thông cần tích cực đăng các nghiên cứu giải thích các điều khoản sửa đổi Hiến pháp. Giới luật học cần hoạt động tích cực thông qua các hoạt động báo chí, hội thảo, và diễn đàn.

Việt Nam cũng đã quy định trong Hiến pháp về việc trưng cần dân ý sửa đổi Hiến pháp. Điều 70 của Hiến pháp năm 1946 quy định rằng: “những điều đã được thay đổi khi đã được nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết”. Có lẽ các nhà lập hiến đã rất tin tưởng vào khả năng của dân chúng sau sự thành công của cuộc Tổng tuyển cử 1946, nên đã quyết định tiến thêm một bước dân chủ khi quy định rằng, sửa đổi Hiến pháp phải được đem trưng cần dân ý. Nếu những nhà lập hiến trong hơn 60 năm trước đây - khi chính quyền mới được thành lập và bộn bề những khó khăn, khi dân chúng tuyệt đại đa số mù chữ và chưa được rèn luyện về dân chủ - mà còn tin vào khả năng thành công của trưng cầu dân ý sửa đổi Hiến pháp, thì các nhà lập hiến của thế kỷ 21, của thời đại công nghệ thông tin và toàn cầu hóa, không lý gì lại thiếu niềm tin vào việc phê chuẩn Hiến pháp qua bỏ phiếu toàn dân.

Giới hạn sửa đổi Hiến pháp

Sửa đổi Hiến pháp khác với làm Hiến pháp. Khác với lập hiến, tu chính Hiến pháp là một quyền lực giới hạn. Nếu lập hiến là một quyền lực nguyên thủy và không có giới hạn, nghĩa là nhà lập hiến không bị ràng buộc bởi một thủ tục pháp lý nào, thì tu chính Hiến pháp là một quyền lực hạn chế bởi nó phải tuân thủ Hiến pháp. Nói cách khác, quyền tu chính Hiến pháp là một quyền lực hiến định, nên bị giới hạn bởi Hiến pháp. Một nhà Hiến pháp học người Đức, Carl Schmitt chỉ ra rằng trong khi sửa đổi Hiến pháp, bản sắc và tính chỉnh thể của Hiến pháp phải được giữ lại. Điều này có nghĩa là quyền sửa đổi Hiến pháp chỉ bao gồm quyền thay đổi, bổ sung, mở rộng, loại bỏ những điều khoản của Hiến pháp nhưng vẫn giữ lại bản thân bản Hiến pháp. Đó không phải là quyền thiết lập một Hiến pháp mới, cũng không phải là quyền thay đổi nền tảng của quyền sửa đổi Hiến pháp^[10]. Sửa đổi Hiến pháp phải giữ lại bản sắc của Hiến pháp, tính chỉnh thể của Hiến pháp có nghĩa là cơ quan sửa đổi không được thay đổi cấu trúc cơ bản của chính quyền hay hệ thống chính trị mà Hiến pháp xác lập. Chẳng hạn, sửa đổi Hiến pháp không thể sửa đổi chính thể cộng hòa thành chính thể quân chủ. Thông thường, Hiến pháp có thể được sửa đổi để điều chỉnh những chi tiết cụ thể về cách vận hành chính quyền chứ không được thay đổi chính thể, tức mô hình tổng thể tổ chức chính quyền; bởi lẽ, làm như vậy, người ta đang làm một Hiến pháp mới chứ không phải sửa đổi Hiến pháp. Quyền sửa đổi Hiến pháp là một quyền giới hạn không những về nội dung mà còn cả về hình thức. Người ta không thể tự ý sửa đổi Hiến pháp theo một phương thức của riêng mình, mà phải tuân thủ các quy định của Hiến pháp về quy trình sửa đổi Hiến pháp.

Các Hiến pháp thường có xu hướng đặt những giới hạn đối với việc sửa đổi Hiến pháp. Luật cơ bản của Đức năm 1949 cấm việc sửa đổi Hiến pháp để thay đổi các đơn vị lãnh thổ hợp thành liên bang và chính thể Nhà nước liên bang xã hội và dân chủ. Theo Hiến pháp của nền Cộng hòa thứ năm của Pháp (năm 1958), chính thể Cộng hòa không thể được sửa đổi. Ở Sri Lanka, quyền tự do tôn giáo là không thể sửa đổi bằng con đường Hiến pháp^[11].

Hiến pháp Việt Nam không đặt một giới hạn nào đối với việc sửa đổi Hiến pháp. Có lẽ đây là vấn đề chúng ta cần lưu tâm trong việc sửa đổi Hiến pháp trong lần tới. Sự thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ của đất nước, chính thể Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa có lẽ là một giới hạn tuyệt đối đối với sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam.

3. Quy trình sửa đổi Hiến pháp mới và ứng dụng

Mô hình về quy trình sửa đổi Hiến pháp cần phải được quy định trong Hiến pháp. Nói cách khác, sửa đổi quy trình sửa đổi Hiến pháp là một nội dung của Hiến pháp sửa đổi. Theo đó, điều 147 của Hiến pháp có thể được sửa đổi như sau:

 “Việc sửa đổi Hiến pháp phải được tiến hành theo cách thức sau đây:

1.                       Do hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội yêu cầu;

2.                       Nhân dân sẽ bầu một Hội nghị sửa đổi Hiến pháp. Một nghị quyết của Quốc hội sẽ được ban hành để quy định về việc bầu cử này.

3.                       Dự án sửa đổi Hiến pháp do Hội nghị sửa đổi Hiến pháp thông qua phải được đưa ra toàn dân phúc quyết.

4.                       Không thể sửa Hiến pháp để thay đổi sự thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ của đất nước, chính thể Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa, và bản thân điều khoản này”.

Một vấn đề quan trọng trước mắt được đặt ra ở đây là quy trình sửa đổi Hiến pháp như đã đề xuất ở trên có thể được áp dụng ngay vào lần sửa đổi Hiến pháp gần nhất trong tương lai của Việt Nam hay không? Nguyên tắc chung của trật tự pháp quyền đòi hỏi, không được tiến hành một quy trình sửa đổi Hiến pháp trái với các quy định của Hiến pháp hiện hành.

Trước tiên là về vấn đề sáng quyền lập pháp của Quốc hội. Khái niệm “việc sửa đổi Hiến pháp” được đề cập trong Điều 147 của Hiến pháp hiện hành có thể bao gồm cả việc đề nghị sửa đổi Hiến pháp và việc thông qua Hiến pháp. Do đó sẽ không có vấn đề gì về Hiến pháp nếu chúng ta áp dụng quy định việc sửa đổi Hiến pháp sẽ do hai phần ba đại biểu Quốc hội yêu cầu. Khái niệm Quốc hội ở đây được hiểu là tất cả các đại biểu Quốc hội trong một phiên họp toàn thể. Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội, hoặc đại biểu Quốc hội có quyền đặt vấn đề sửa đổi Hiến pháp nhưng vấn đề chỉ trở thành chính thức khi được hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết thông qua. Hiến pháp không chỉ rõ Chủ tịch nước và Chính phủ có được quyền nêu vấn đề sửa đổi Hiến pháp hay không, tuy nhiên, với khuôn khổ Hiến pháp hiện hành, Chủ tịch nước và Chính phủ vẫn có thể đặt vấn đề sửa đổi Hiến pháp. Nhưng vì đây không phải là một quyền hiến định nên việc Quốc hội xem xét đề nghị sửa đổi Hiến pháp của Chủ tịch nước và Chính phủ không có tính chất bắt buộc. Nếu được Quốc hội xem xét, đề nghị sửa đổi Hiến pháp của Chủ tịch nước và Chính phủ chỉ trở thành chính thức khi được sự đồng ý của hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội.

Tiếp theo, việc thành lập một Hội nghị Hiến pháp không trái với quy định của Hiến pháp hiện hành. Hiến pháp không có một quy định nào về công đoạn thảo luận và soạn thảo Hiến pháp. Điều này mở đường cho tính hợp hiến của việc thành lập Hội nghị Hiến pháp. Hội nghị này do nhân dân bầu ra nhưng không có một quyền lực pháp lý nào hết. Hội nghị không phải là một cơ quan phê chuẩn Hiến pháp mà là một diễn đàn giúp nhân dân thảo luận và soạn thảo dự án sửa đổi Hiến pháp trong một không gian cởi mở. Sau khi thảo luận, soạn thảo và thông qua dự án sửa đổi Hiến pháp, Hội nghị tự giải tán. Việc phê chuẩn dự án sửa đổi Hiến pháp, một hành vi có giá trị pháp lý, biến những nội dung sửa đổi thành có hiệu lực, sẽ thuộc về một chủ thể khác.

Xét về tính khả thi, việc thành lập một Hội nghị Hiến pháp cũng không khó khăn, bởi người dân đã được rèn luyện hơn 60 năm trong việc bỏ phiếu bầu người đại diện. Vấn đề là, chúng ta có thể thành lập được một Hội nghị Hiến pháp có chất lượng không. Câu trả lời là có thể. Nhận thức chính trị của người dân ngày càng được nâng cao nên có lẽ người ta không cần phải lo ngại về việc họ có đủ hiểu biết về Hiến pháp để phê chuẩn hay không. Mặc dù khái niệm Hiến pháp còn khá xa lạ đối với nhiều người, nhưng họ không xa lạ đối với những vấn đề mà Hiến pháp đề cập đến. Qua những phương tiện thông tin đại chúng, đặc biệt là vô tuyến truyền hình và Internet, người dân nhìn chung không xa lạ với tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Chủ tịch nước, Thủ tướng, Bộ trưởng, Thẩm phán, Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân... Họ lại càng quen thuộc với các quyền căn bản của họ về tự do kinh doanh, tài sản, thông tin, đi lại, nhà ở, việc làm, hôn nhân, học tập… Bên cạnh đó, các nhà lãnh đạo chính trị giàu kinh nghiệm, các chuyên gia pháp lý, các nhà khoa học liên quan có thể tham gia ứng cử để được bầu vào Hội nghị Hiến pháp.

Cuối cùng, vấn đề khó khăn nhất là có thể tổ chức trưng cầu dân ý để phê chuẩn sửa đổi Hiến pháp theo khuôn khổ Hiến pháp Việt Nam hiện hành không? Điều 53 của Hiến pháp hiện hành công nhận quyền của công dân được “biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cần ý dân”. Điều 84 trao cho Quốc hội quyền quyết định về tổ chức trưng cần dân ý và Điều 91 trao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhiệm vụ tổ chức trưng cầu dân ý theo quyết định của Quốc hội. Tuy nhiên, quy định “chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp” ở Điều 147 có thể dẫn đến sự hoài nghi về tính hợp hiến của việc trưng cần dân ý sửa đổi Hiến pháp.

Tuy nhiên, tham chiếu với các quy định của Hiến pháp về trưng cầu dân ý và chủ quyền nhân dân, có thể thấy rằng, Điều 147 không phải là nguồn duy nhất để sửa đổi chính thức Hiến pháp. Một trong những nguyên tắc căn bản của việc xây dựng chính quyền hợp hiến ở Việt Nam được Hiến pháp ghi nhận là chủ quyền nhân dân được thể hiện qua quy định “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” (Điều 2).

Có lẽ cần phải gợi lại những tư duy về bản chất của chủ quyền nhân dân. C.H. Mcllwain, một chuyên gia hàng đầu về Hiến pháp và chủ nghĩa hợp hiến, trong một nghiên cứu về chủ nghĩa hợp hiến trong một thế giới đang chuyển đổi đã khẳng định: “Chủ quyền nhân dân khác với các loại quyền lực khác là nó là một quyền lực pháp lý tối cao trong một đất nước, và bản thân nó không thể là đối tượng điều chỉnh của pháp luật”^[12]. Chủ quyền nhân dân là tối cao có nghĩa là, trong quốc gia không có một quyền nào có thể áp đặt những ràng buộc pháp lý lên chủ quyền nhân dân. Chủ quyền nhân dân là một quyền nguyên thủy, một quyền nguồn gốc mà từ đó hình thành nên các quyền của chính quyền, nên các quyền phái sinh này không thể đặt những ràng buộc pháp lý lên chủ quyền nhân dân. Trong khi đó, trưng cầu dân ý là một hình thức toàn vẹn nhất của chủ quyền nhân dân. Bằng việc thực hiện quyền trưng cần dân ý, nhân dân trực tiếp hành xử chủ quyền nhân dân của mình. Vì vậy, người ta không thể đặt ra vấn đề tính hợp hiến của trưng cầu dân ý xét theo nghĩa bản chất. Nói cách khác, bản chất của hành vi trưng cầu dân ý không thể được xem xét trên phương diện hiến tính, mặc dù người ta có thể xem xét tính hợp hiến của thủ tục, quy trình, kết quả của một cuộc trưng cầu dân ý.

Trở lại trường hợp của Việt Nam, cả nguyên lý chủ quyền nhân dân và quyền bỏ phiếu trưng cầu dân ý đều được chấp nhận trong Hiến pháp. Vì trưng cầu dân ý là một biểu hiện cao nhất của chủ quyền nhân dân, trong khi chủ quyền nhân dân là một loại quyền tuyệt đối và không có giới hạn pháp lý, nên quyền trưng cần dân ý cũng là tuyệt đối và không có giới hạn pháp lý. Quy định “chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp” do Quốc hội, cơ quan lập pháp do nhân dân bầu ra ban hành, không thể có tính ràng buộc pháp lý đối với việc thực hiện chủ quyền nhân dân thông qua bỏ phiếu trưng cầu dân ý. Vì vậy, việc trưng cầu dân ý đối với việc sửa đổi Hiến pháp là hoàn toàn có thể thực hiện được xét trên phương diện Hiến pháp.

4. Kết luận

Việt Nam cần có một quy trình sửa đổi Hiến pháp hoàn hảo hơn vì một Hiến pháp tốt hơn. Quy trình sửa đổi Hiến pháp đó phải thể hiện tinh thần dân chủ hóa. Điều này đòi hỏi phải mở rộng không gian thảo luận về các vấn đề sửa đổi Hiến pháp thông qua việc thành lập Hội nghị Hiến pháp, cho phép thu hút sự tham gia của trí tuệ nhân dân vào tiến trình phát triển Hiến pháp. Quan trọng hơn, tinh thần dân chủ hóa đòi hỏi tổ chức một cuộc bỏ phiếu toàn dân để phê chuẩn các điều khoản Hiến pháp sửa đổi. Làm như thế không những sẽ góp phần thực hiện chủ quyền của nhân dân mà còn tăng cường sức mạnh cho Nhà nước được xây dựng trên nền tảng của nhân dân./.