BÀN VỀ LẬP HIẾN

TS.  Vũ Đức Khiển

Nguyên Uỷ viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội,

 Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội

Gần 10 năm qua, kể từ ngày quyền bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn được bổ sung vào điểm 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992, nhưng đến nay, Quốc hội vẫn chưa thực hiện được quyền hiến định này. Bên cạnh đó, Quốc hội đã áp dụng một hình thức miễn nhiệm đối với cả ba trường hợp: một người được thôi giữ chức vụ này để giữ một chức vụ khác cao hơn; người thôi giữ một chức vụ đã kiêm nhiệm nhưng vẫn giữ chức vụ cao hơn; và người không được Quốc hội tín nhiệm giao giữ chức vụ đó nữa vì đã có sai lầm, khuyết điểm, cũng đang là một bất hợp lý. Bài viết tập trung phân tích những bất cập của pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. 

Trong Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 có điểm được nhiều người quan tâm và nhất trí cao là “bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” (bổ sung vào điểm 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992). Trước hết phải khẳng định rằng, bỏ phiếu tín nhiệm là phương thức để Quốc hội thực hiện quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn khi người đó không xứng đáng với trọng trách được giao, đồng thời cũng là quyền của Quốc hội khi xem xét kết quả giám sát được quy định tại Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội.

Ở nước ta, quy định về việc Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm không phải là điều mới lạ vì trước đây trong Hiến pháp năm 1946 - bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta - đã có Điều thứ 39 và Điều thứ 54 quy định khá chi tiết và cụ thể về đối tượng, trình tự, thủ tục để Quốc hội thực hiện quyền này. Song, những quy định trên đây trong Hiến pháp năm 1946 không được kế thừa và phát huy trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992 trước khi được sửa đổi, bổ sung một số điều vào cuối năm 2001.

Cũng xin lưu ý rằng, hiến pháp của nhiều nước đã quy định khá chi tiết và cụ thể về bỏ phiếu không tín nhiệm[1] chứ không quy định bằng một câu chung, gọn trong hiến pháp rồi sau đó quy định chi tiết, cụ thể trong luật như ở nước ta. Qua nghiên cứu chúng tôi thấy, trình tự, thủ tục và cách tiến hành việc bỏ phiếu tín nhiệm được quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2002 (Điều 2, 12, 21, 30, 88 và Điều 89); trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội (Điều 13, 26, 34 và Điều 44); trong Quy chế hoạt động của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 26/2004/QH11 ngày 15/6/2004, (Điều 27, 32 và Điều 52) và trong Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 27/2004/QH11 ngày 15/6/2004 (Điều 33). Như vậy, xét về căn cứ pháp lý thì thấy đã đầy đủ nhưng tại sao trong gần 10 năm qua, kể từ ngày quyền bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn được bổ sung vào điểm 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992, mà Quốc hội chưa thực hiện quyền này? Có phải trong gần 10 năm ấy, trong số những người được Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn giữ các chức vụ ở nước ta không ai “có hành vi vi phạm pháp luật hoặc không thực hiện đúng và đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn được giao, gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân” như Điều 33 Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban quy định? Có thể khẳng định rằng, không phải như vậy. Bởi vì:

Thứ nhất, tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X (tháng 4/2006), Đảng ta đã nhận định: “Một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, kể cả cán bộ chủ chốt các cấp, yếu kém cả về phẩm chất và năng lực, thiếu tính chiến đấu và tinh thần bảo vệ quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, giảm sút lòng tin, phai nhạt lý tưởng. Một số ít có biểu hiện bất mãn, mất lòng tin, nói và làm trái với quan điểm, đường lối của Đảng, vi phạm nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Đảng, vi phạm pháp luật của Nhà nước. Bệnh cơ hội, chủ nghĩa cá nhân trong bộ phận cán bộ, đảng viên có chiều hướng gia tăng. Vẫn còn tình trạng “chạy chức”, “chạy quyền”, “chạy tội”, “chạy bằng cấp ”[2]. Trước tình hình đó, đã có “gần 4 vạn đảng viên bị kỷ luật trong một nhiệm kỳ đại hội, trong đó, số cán bộ do Ban chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã kỷ luật là 114 cán bộ, có 12 Uỷ viên Trung ương Đảng”[3];

Thứ hai, tại diễn đàn của Quốc hội đã có vị đại biểu Quốc hội đặt vấn đề Quốc hội xem xét, ra Nghị quyết - mà thực chất là bỏ phiếu tín nhiệm - sau khi một vị Bộ trưởng, ông Chánh án Toà án nhân dân tối cao trả lời chất vấn. Nhưng kiến nghị này không thực hiện được, vì đấy chưa phải là kiến nghị bằng văn bản của 20% tổng số đại biểu Quốc hội như quy định tại Điều 12 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2002.

Tóm lại, trên thực tế, đã có cán bộ giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn vi phạm pháp luật và có đại biểu Quốc hội đã kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm người, nhưng Quốc hội chưa một lần thực hiện quyền này.

Để quy định trong Hiến pháp về bỏ phiếu tín nhiệm đi vào cuộc sống, đã có nhiều ý kiến đề nghị về quy trình, thủ tục tiến hành.

Ý kiến thứ nhất đề nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đồng loạt giữa nhiệm kỳ đối với tất cả những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Nếu kết quả bỏ phiếu cho thấy có người nào đó không được trên 50% đại biểu Quốc hội tín nhiệm thì bị miễn nhiệm. Chúng tôi cho rằng, đây là biểu hiện của lối “tư duy nhiệm kỳ” không hợp lý và thiếu tính khả thi. Không hợp lý vì trong lịch sử hoạt động của Quốc hội (Nghị viện) các nước trên thế giới chưa có Quốc hội nước nào làm như vậy, do tuyệt đại đa số những người được Quốc hội giao chức trách đều thực hiện tốt nhiệm vụ, người có vi phạm pháp luật, đạo đức hay không hoàn thành nhiệm vụ chỉ là thiểu số rất cá biệt. Vậy tại sao lại đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm đồng loạt và tất nhiên, sẽ có người được tín nhiệm cao, người được tín nhiệm thấp nhưng vẫn trên 50% số phiếu và lúc này sẽ gây ra tác động xấu đến đội ngũ cán bộ giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Ý kiến này cũng thiếu tính khả thi vì làm như vậy sẽ rất tốn kém công sức, thời gian và hậu quả cũng khó lường (theo quy định trong Hiến pháp và trong các luật hiện hành, ở nước ta có đến gần 400 người - chính xác là 393 người- giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, từ Thư ký kỳ họp Quốc hội (Điều 89 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2002) đến Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước (điểm 7, Điều 84 của Hiến pháp năm 1992).

Ý kiến thứ hai đề nghị tiến hành bỏ phiếu đồng loạt để tham khảo, không công khai kết quả mà chỉ báo cáo Bộ Chính trị, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Ban tổ chức Trung ương Đảng để làm tài liệu quản lý, theo dõi cán bộ, nhắc nhở, răn đe người không được phiếu tín nhiệm cao khắc phục, sửa chữa thiếu sót, khuyết điểm, nếu không sẽ bị miễn nhiệm hoặc cách chức[4]. Nhưng, ý kiến này đã không tính đến việc nếu thực hiện như vậy, Quốc hội sẽ bị biến thành cơ quan tham mưu cho các cơ quan, tổ chức làm công tác cán bộ nên chắc chắn cũng không được tán thành.  

Vậy, đâu là nguyên nhân chính của việc Quốc hội chưa thực hiện được quyền bỏ phiếu tín nhiệm trong gần 10 năm qua? Theo chúng tôi, nguyên nhân chính là nhiều quy định về trình tự, thủ tục tiến hành cuộc bỏ phiếu tín nhiệm thiếu tính khả thi, cụ thể như sau:

Một là, điểm 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 quy định là Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn mà không quy định chi tiết, cụ thể như trong Hiến pháp năm 1946 và hiến pháp của một số nước trên thế giới. Khi Uỷ ban sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 chuẩn bị trình và cả khi Quốc hội thảo luận về bổ sung quy định bỏ phiếu tín nhiệm vào điểm 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 cũng đã có nhiều ý kiến khác nhau. Có ý kiến đề nghị ghi rõ là Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm đối với một người cụ thể được Quốc hội giao giữ một chức vụ nhất định nếu qua giám sát, qua chất vấn và trả lời chất vấn hay phát hiện trong quản lý, chỉ đạo, điều hành ngành, lĩnh vực phụ trách đã để xảy ra vụ việc gây hậu quả nghiêm trọng đến lợi ích quốc gia, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Khi đa số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm thì người đó phải từ chức hoặc bị Quốc hội bãi miễn. Sau đó tuỳ theo mức độ vi phạm, người đó còn có thể bị đưa ra xét xử theo quy định chung của pháp luật[5]. Nhưng, đa số ý kiến đề nghị và được Quốc hội chấp nhận là chỉ ghi chung vào Hiến pháp như đã dẫn ở trên, sau này sẽ quy định chi tiết, cụ thể trong các luật có liên quan.

Hai là, Điều 12 và Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2002, Điều 44 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và khoản 2 Điều 27 Quy chế hoạt động của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị với Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Nhưng, phải có 20% trong tổng số gần 500 đại biểu Quốc hội kiến nghị bằng văn bản - tức là phải có kiến nghị bằng văn bản của gần 100 đại biểu Quốc hội - thì Uỷ ban Thường vụ Quốc hội mới xem xét trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Vậy, làm sao để có được 20% tổng số đại biểu Quốc hội thống nhất làm việc này? Liệu có vị đại biểu nào dám đứng ra vận động bỏ phiếu tín nhiệm đối với một người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn hay không? Chúng tôi tin chắc là sẽ không có. Vì nếu vị đại biểu Quốc hội là đảng viên mà làm việc này là trái với quy định của Đảng về công tác lựa chọn, giới thiệu người giữ các chức vụ trong cơ quan nhà nước. Còn các vị đại biểu Quốc hội không phải là đảng viên thì không bao giờ làm cuộc vận động này vì biết chắc là sẽ không đạt kết quả.  

Ba là, Điều 33 Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội quy định khi có ít nhất 20% tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc, thành viên Uỷ ban kiến nghị bằng văn bản thì tập thể Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban thảo luận, biểu quyết, nếu 2/3 tổng số thành viên tán thành thì Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban mới được gửi kiến nghị đến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định có trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm hay không. Và như đã trình bày ở trên, thật khó để có được kiến nghị của Hội đồng Dân tộc, của Uỷ ban về bỏ phiếu tín nhiệm.

Bốn là, Điều 27 và Điều 52 Quy chế hoạt động của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định trình tự xem xét và nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong việc chuẩn bị trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Nghiên cứu những quy định này, chúng tôi thấy Uỷ ban Thường vụ Quốc hội không chỉ xem xét trình tự mà cả về nội dung như nghe người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm trình bày ý kiến của mình, nghe đại diện các cơ quan, tổ chức, cá nhân được mời tham dự phiên họp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phát biểu ý  kiến và “Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định việc trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Như vậy, dù có 20% tổng số đại biểu Quốc hội kiến nghị bằng văn bản hay 2/3 tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc, thành viên Uỷ ban tán thành kiến nghị bằng văn bản của 20% tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc, thành viên Uỷ ban kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm đối với một người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, thì cũng phải qua Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét quyết định trước khi trình ra Quốc hội.

Năm là, khoản 2 Điều 88 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2002 quy định hậu quả của việc bỏ phiếu tín nhiệm là nếu không được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội tín nhiệm thì cơ quan hoặc người đã trình Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn người giữ chức vụ đó có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm hoặc cách chức đối với người này. Như vậy là Quốc hội không có quyền trực tiếp xử lý đối với người không được đa số đại biểu Quốc hội tín nhiệm. Việc xử lý của Quốc hội chỉ được lựa chọn một trong các hình thức do cơ quan hoặc người đã giới thiệu trình. Vậy nên trong thực tế đã có trường hợp một vị Bộ trưởng để xảy ra những vi phạm nghiêm trọng trong lĩnh vực, ngành mình phụ trách, lãnh đạo, quản lý điều hành nhưng Quốc hội chỉ được chọn một hình thức là miễn nhiệm vì trong Phiếu xin ý kiến về việc miễn nhiệm chức vụ Bộ trưởng Bộ... đối với Ông… chỉ ghi là:  

“Đồng ý miễn nhiệm (theo tờ trình của Chính phủ)  

 Không đồng ý miễn nhiệm”

Vậy có vị đại biểu nào “không đồng ý miễn nhiệm” mà gạch chéo vào ô �, có nghĩa là tán thành giữ nguyên chức vụ của ông Bộ trưởng đó. Nhưng không tán thành việc miễn nhiệm  ở đây có ý là muốn xử lý với hình thức cao hơn. Song, Chính phủ chỉ trình Quốc hội hình thức miễn nhiệm hay không thôi. Vậy trong trường hợp này, Quốc hội giải quyết thế nào thì chưa có quy định.  

Trong thực tế, Quốc hội đã ra Nghị quyết miễn nhiệm đối với các trường hợp: một người được thôi giữ chức vụ này để giữ một chức vụ khác cao hơn; người thôi giữ một chức vụ đã kiêm nhiệm nhưng vẫn giữ chức vụ cao hơn; và người không được Quốc hội tín nhiệm giao giữ chức vụ đó nữa vì đã có sai lầm, khuyết điểm. Rõ ràng, Quốc hội chỉ áp dụng chung một hình thức miễn nhiệm đối với những người thuộc các trường hợp trên đây là không hợp lý. Do đó, chúng tôi đề nghị các cơ quan tham mưu trình Quốc hội xác định rõ những tiêu chí, trình tự, thủ tục để Quốc hội thực hiện quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức quy định tại điểm 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992.

Về việc Quốc hội, Hội đồng nhân dân thực hiện việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn, Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương đã chỉ đạo khi thực hiện việc bỏ phiếu tín nhiệm phải quán triệt những quan điểm sau đây:

- Bảo đảm nguyên tắc Đảng thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ;

- Phải theo đúng Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước và các quy định của Đảng về lãnh đạo công tác cán bộ;

- Phải đảm bảo hiệu quả thiết thực, khắc phục tình trạng né tránh, đùn đẩy, không tự giác chịu trách nhiệm;

- Phải căn cứ vào tiêu chuẩn cán bộ lãnh đạo, quản lý do Đảng và Nhà nước quy định;

- Phải thường xuyên, chủ động phát hiện cán bộ có sai phạm, yếu kém để xử lý kịp thời theo đúng điều lệ Đảng và pháp luật của Nhà nước, không chờ Quốc hội, Hội đồng nhân dân phát hiện hoặc đến kỳ họp Quốc hội, Hội đồng nhân dân mới đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm.

Để thực hiện đúng những quan điểm trên đây, trước khi Quốc hội họp, các cơ quan và cá nhân nếu thấy người nào có những biểu hiện vi phạm, yếu kém về năng lực công tác và đạo đức, lối sống thì cân nhắc, trình cấp có thẩm quyền xem xét, cho chủ trương; tại kỳ họp Quốc hội nếu có kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội hay của đại biểu Quốc hội - theo đúng quy định - thì Đảng đoàn Quốc hội cùng với Ban Tổ chức trung ương phối hợp với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền, báo cáo cấp có thẩm quyền, cho ý kiến, lãnh đạo việc bỏ phiếu tín nhiệm. Khi Quốc hội đã bỏ phiếu tín nhiệm, nếu có người không được trên 50% tổng số đại biểu Quốc hội tín nhiệm thì Đảng đoàn Quốc hội cùng với Ban Tổ chức trung ương phối hợp với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trình cấp có thẩm quyền cho chủ trương về việc trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức; khi được cấp có thẩm quyền đồng ý hình thức xử lý nào thì Đảng đoàn Quốc hội tổ chức thực hiện và bầu hoặc phê chuẩn nhân sự mới trong một kỳ họp, trong trường hợp không chuẩn bị kịp nhân sự mới thì tạm giao quyền cho một người khác, đồng thời chuẩn bị trình Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn tại kỳ họp gần nhất.

Việc bỏ phiếu tín nhiệm của Hội đồng nhân dân đối với người do Hội đồng nhân dân bầu thì Đảng đoàn Quốc hội, Ban cán sự Đảng Chính phủ chỉ đạo và hướng dẫn thực hiện, bảo đảm đúng pháp luật và thống nhất chung trong cả nước.

Nghiên cứu những quy định trên đây của Đảng và Nhà nước, chúng ta thấy rất khó thực hiện được việc Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, trừ trường hợp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khi xem xét thấy cần thiết, tự mình quyết định việc trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Còn những quy định về việc Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội hay đại biểu Quốc hội kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm - như chúng tôi đã phân tích ở trên - là không có tính khả thi. Vì vậy, chúng tôi đề nghị các cơ quan tham mưu sớm nghiên cứu kỹ trình Quốc hội quyết định sửa những quy định đó, để quyền hiến định về bỏ phiếu tín nhiệm có tính khả thi và để “Quốc hội đừng tự hạn chế mình”[6]./.