BÀN VỀ LẬP HIẾN

TS. Phan Trung Hiền

Giảng viên Khoa Luật, Đại học Cần Thơ

Để phục vụ cho mục đích công nghiệp hóa, hiện đại hóa, phát triển kinh tế-xã hội, thời gian qua, Nhà nước ta đã tiến hành thu hồi có đền bù một số tài sản của cá nhân, tổ chức, trong đó có đất đai. Việc thu hồi này dựa trên cơ sở pháp lý cao nhất là quy định tại Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 về trưng mua, trưng dụng tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Riêng đối với tài sản là đất đai, thì những nguyên tắc hiến định về sở hữu và quản lý tài sản thuộc sở hữu toàn dân tại Điều 17, Điều 18 của Hiến pháp năm 1992 phải được nhắc tới. Tuy nhiên, nhìn từ góc độ kỹ thuật lập hiến và lập pháp có một số vấn đề cần bàn thêm về các quy định này cũng như về việc giải thích, hướng dẫn và vận dụng trong thực tế nhằm nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả của công tác thu hồi đất vì mục đích công cộng[1].

1. Nguyên tắc hiến định cơ bản và các quy phạm hiến định chi tiết

Thông qua việc tìm hiểu các quy định trong Hiến pháp 1992, ta nhận thấy các quy phạm trong Hiến pháp không hoàn toàn giống nhau. Một số quy phạm chứa đựng nguyên tắc; còn các quy phạm khác (quy phạm hiến định chi tiết) chỉ làm công việc quy định chi tiết các nguyên tắc đó để tạo điều kiện thuận lợi cho việc cụ thể hóa và áp dụng trong các ngành luật.

Quy phạm chứa đựng nguyên tắc (nguyên tắc hiến định cơ bản) là các quy phạm thể hiện bản chất chế độ và tạo cơ sở nền tảng để quy định chi tiết các điều khác. Các điều chứa đựng quy phạm nguyên tắc thường tập trung ở những điều đầu tiên của Hiến pháp, nhưng cũng có thể nằm rải rác trong toàn bộ nội dung Hiến pháp. Ví dụ, ở nước ta, trong Hiến pháp năm 1992: nguyên tắc nhà nước của dân, do dân và vì dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân (Điều 2); nguyên tắc Đảng lãnh đạo và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật (Điều 4); nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý (Điều 17, 18) v.v.. là các nguyên tắc cơ bản. Còn lại, nhiều điều lại quy định chi tiết các nguyên tắc cơ bản nên phải tuân thủ các điều có tính nguyên tắc.

Quan niệm trên thật ra đã quen thuộc với các nước tiên tiến trên thế giới, và như là một nguyên tắc, họ mặc nhiên thừa nhận các điều trong Hiến pháp không hoàn toàn “bình đẳng với nhau”. Đối với Việt Nam, việc nhìn nhận sự khác biệt trong các quy phạm hiến định này dẫn đến hai quy tắc suy luận dưới đây:

Các quy phạm hiến định chi tiết buộc phải tuân thủ các quy phạm hiến định nguyên tắc           

Trong trường hợp vấn đề cần bàn cụ thể ở đây là thu hồi đất vì mục đích công cộng, thì một trong những nguyên tắc nền tảng được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992 về sở hữu phải được quan tâm hàng đầu là: đất đai là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý (Điều 17, Điều 18). Trên cơ sở đó, tổ chức và cá nhân được nhà nước giao đất, cho thuê đất với tư cách là người sử dụng đất. Như vậy, ở nước ta, tổ chức và cá nhân không có quyền sở hữu đối với đất đai.

Bên cạnh đó, đoạn 2 Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 lại quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường”. Khi đó, việc trưng mua, trưng dụng tài sản là đất đai cũng phải tuân thủ nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý được nêu tại Điều 17, 18 của Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, nội hàm của Điều 23 chỉ bao hàm “tài sản của cá nhân, tổ chức”, thì như vậy, theo câu chữ, có thể hiểu phạm vi điều này không điều chỉnh đối với loại tài sản là đất đai.

Trong thực tế, việc trưng mua, trưng dụng không chỉ liên quan đến các động sản mà có cả bất động sản, đặc biệt là đất đai (Xem Luật trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008). Vậy, việc trưng mua, trưng dụng đất đai vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia sẽ được áp dụng trên cơ sở nào? Thể thức trưng mua, trưng dụng đất có do luật định hay không? Nếu chỉ “nhìn” từ Hiến pháp năm 1992, tất cả các câu hỏi này đều chưa được trả lời rõ ràng. Bởi lẽ, nhìn tổng thể, Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 chưa bao phủ nội hàm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Điều 17 của Hiến pháp năm 1992 quy định. Vì vậy, điều luật này chưa thực sự thống nhất với nguyên tắc chung được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992 là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước quản lý. Việc không thống nhất nói trên cần được giải quyết.

Khi đặt ra ngoại lệ cho một nguyên tắc hiến định, quy phạm hiến định phải định rõ điều kiện, trường hợp và phạm vi áp dụng một cách nghiêm ngặt

Thật ra, đoạn 2 Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 được xem là điều quy định chi tiết, đặt ra một trường hợp ngoại lệ đối với tài sản của cá nhân, tổ chức. Có thể hiểu rằng: tài sản của cá nhân, tổ chức được bảo vệ bởi nhà nước, không bị quốc hữu hóa (đoạn 1, Điều 23 của Hiến pháp năm 1992). Tuy nhiên, khi nhà nước trưng dụng, trưng mua các tài sản đó vì mục đích, quốc phòng an ninh và vì lợi ích quốc gia, thì các đoạn còn lại của Điều 23 được đưa ra áp dụng. Và bởi vì, đoạn 2 Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 đặt ra ngoại lệ của nguyên tắc nên nó được “siết chặt” bằng các điều kiện áp dụng:

1. Trưng mua, trưng dụng chỉ được thực hiện trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia;

2. Trưng mua, trưng dụng chỉ có thể được thực hiện bởi nhà nước, thông qua các cơ quan, cán bộ nhà nước được nhà nước giao quyền;

3. Trưng mua, trưng dụng có bồi thường;

4. Việc bồi thường được thực hiện theo thời giá;

5. Thể thức của việc trưng mua, trưng dụng do luật định.

Vì vậy, nếu việc trưng mua, trưng dụng tài sản theo các đoạn 2 Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 bao hàm cả trưng mua, trưng dụng tài sản là đất đai thì cần tuân thủ nguyên tắc về sở hữu đất đai được quy định tại Điều 17, 18 của Hiến pháp năm 1992 và phải thống nhất về câu chữ trong vấn đề chủ sở hữu và người sử dụng đối với tài sản là đất đai. Vấn đề có thể được giải quyết thông qua công tác giải thích pháp luật. Trong chừng mực nào đó, nội hàm cụm từ “tài sản của cá nhân hoặc tổ chức” tại Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 có thể được mở rộng bao hàm cả cách hiểu quyền về tài sản, trong đó có quyền sử dụng tài sản hợp pháp được nhà nước giao - quyền sử dụng đất. Còn ngược lại, nếu việc trưng mua, trưng dụng tài sản của cá nhân, tổ chức không bao hàm tài sản là đất thì phải nêu rõ ràng trong Hiến pháp, bởi nó liên quan trực tiếp đến các quyền cơ bản của công dân, trong đó có quyền về tài sản.

2. Nguyên tắc hiến định và nguyên tắc pháp định

Theo quy định của pháp luật thì Hiến pháp là văn bản có tính tối thượng trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Tính tối thượng trong trường hợp này có thể được hiểu như sau:

Hiến pháp có thể “chỉ thị” thẩm quyền giải thích một chế định pháp luật và hình thức để thực hiện công việc giải thích đó

Khác với các Hiến pháp trước đây, Hiến pháp năm 1992 quy định: “thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định” (Điều 23). Bằng tính tối thượng của mình, Hiến pháp “chỉ thị” thẩm quyền giải thích một chế định cho Quốc hội, chứ không phải là Chính phủ hay Tòa án nhân dân tối cao và các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật khác, bằng hình thức thể hiện duy nhất là luật (đạo luật).

Hiến pháp phải được tuân thủ nghiêm ngặt

Khi Hiến pháp ghi nhận một quyền của công dân, các đạo luật không được phép quy định “trái ngược” hoặc hạn chế quyền hiến định đó. Ví dụ, từ Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam đã khẳng định “quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm” (Điều 12 của Hiến pháp năm 1946). Tuy nhiên, do đặc thù của nhà nước xã hội chủ nghĩa, đất đai được xác định là thuộc sở hữu toàn dân (Điều 19 của Hiến pháp năm 1980, Điều 17 của Hiến pháp năm 1992). Có thể nói, quyền sở hữu tài sản (ngoại trừ đất đai và một số tài sản quốc gia khác) là quyền hiến định; quyền sử dụng đất (đối với chủ thể được Nhà nước giao đất) cũng là quyền hiến định được quy định tại Điều 18 của Hiến pháp năm 1992.

Theo nguyên tắc về tính tối thượng của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, để hạn chế một quyền hiến định, chỉ có Hiến pháp mới đủ tư cách làm việc này. Nếu quyền sử dụng đất được Nhà nước giao hợp pháp là quyền hiến định, thì việc thu hồi đất trong trường hợp người sử dụng đất không vi phạm pháp luật (mà trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia) chỉ có thể được thực hiện khi Hiến pháp cho phép. Ngoài Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 quy định về trưng mua, trưng dụng tài sản hợp pháp của cá nhân hoặc tổ chức trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia (xem thêm Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008), ta không thấy có một quy định nào trong Hiến pháp năm 1992 đề cập đến thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế- còn gọi là đền bù và giải phóng mặt bằng (Khoản 1, Điều 38 Luật Đất đai năm 2003). Có thể nói, theo Hiến pháp năm 1992, cơ sở thu hồi đất - hạn chế một loại quyền hiến định của công dân - là chưa rõ ràng, chưa vững chắc và chưa được xác định đúng với tầm vóc của một quyền hiến định. Điều này dẫn đến những hạn chế nhất định trong công tác giải thích, hướng dẫn pháp luật.

Với tư cách là đạo luật quản lý nhà nước về đất đai, Luật Đất đai năm 2003 có quy định phạm vi, điều kiện áp dụng, nguyên tắc bồi thường… khi Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế (Mục 4, Chương II, Luật Đất đai 2003). Tuy nhiên, để thực hiện được luật này lại cần có các Nghị định hướng dẫn thi hành của Chính phủ, như: Nghị định 197/2004/CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Rõ ràng, tổng hợp các quy định này chưa thể xem là thể thức về thu hồi đất hoàn chỉnh, có hệ thống; nếu có, đó chỉ là những cách làm để giải quyết việc thu hồi đất cho hiện tại và cách tính giá đền bù cho các thiệt hại xảy ra. Điều này cho thấy, khi cơ sở hiến định chưa vững chắc, việc giải thích và quy định chi tiết thi hành sẽ phát sinh nhiều vấn đề nan giải, gây ra những hạn chế nhất định trong việc áp dụng, thực thi các nguyên tắc hiến định. Cụ thể, cách hiểu về thu hồi đất trong giải tỏa, đền bù có những “mức” khác nhau trong quá trình và lịch sử áp dụng.

Khi có Luật Đất đai năm 1993 đến năm 1998, các quy định về thu hồi đất được hướng dẫn trong Luật Đất đai và Nghị định 90-CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định 90-CP khẳng định tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất hợp pháp mà bị Nhà nước thu hồi đất thì được Nhà nước đền bù thiệt hại về đất và tài sản hiện có trên đất (Điều 1). Tuy nhiên, trên thực tế, việc đền bù khi thu hồi đất chưa được thực hiện đồng bộ, có sự áp dụng khác nhau ở các tỉnh, thành và chủ yếu là hoán đổi đất khi thu hồi.

Từ khi có Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, các nguyên tắc của Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 1993 (được sửa đổi, bổ sung năm 1998) mới được chi tiết hóa trong việc thi hành. Tuy nhiên, vấn đề xác định giá trị bất động sản để đền bù và giá cả của quyền sử dụng đất vẫn còn chưa thống nhất trên thực tế.

Hiện nay, với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định 197/ 2004/NĐ-CP, các vấn đề về thị trường bất động sản, giá trị của quyền sử dụng đất mới được nhìn nhận tương đối ổn định, cũng như việc bắt đầu phân định rõ việc thu hồi đất cho mục đích công (lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia; ngoài ra có thêm lợi ích công cộng và mục đích  phát triển kinh tế - phạm vi mục đích công ở đây là rất rộng, mở rộng hơn so với quy định của Hiến pháp năm 1992) và mục đích kinh doanh thuần túy. Tuy nhiên, do chưa có thể thức về thu hồi đất rõ ràng, rành mạch nên cách thức, thủ tục tiến hành thu hồi đất và họp dân vẫn còn chưa thống nhất tại các tỉnh, thành. Ở một số nơi, chính sách đền bù, giải tỏa được thiết lập tốt và tạo sự nhất trí, đồng tình trong nhân dân. Tuy nhiên, ở nhiều nơi khác, thủ tục địa phương còn phức tạp, phiền hà, việc áp dụng chính sách bồi thường thiệt hại chưa đồng bộ, tình trạng các dự án phải “giậm chân tại chỗ” vì không “giải quyết rốt ráo được vấn đề giải phóng mặt bằng” còn phổ biến, quy hoạch treo còn nhiều.

Nhìn chung, cho đến hiện nay, tất cả các vấn đề thực tế xung quanh giải tỏa, đền bù vẫn còn bất cập, khiếu nại tăng cao. Ví dụ, trong 9 tháng năm 2007, đã có 13.337 đơn gửi đến các cơ quan có thẩm quyền tại TP. Hồ Chí Minh để khiếu nại, tập trung chủ yếu trong lĩnh vực đền bù, giải tỏa[2]. Tình trạng “rò rỉ” quy hoạch vẫn còn, việc không minh bạch trong thủ tục vẫn tiếp diễn dẫn đến có sự không công bằng cho một số hộ dân trong giải tỏa, đền bù.

Tất cả những điều này có thể giải thích bằng nhiều nguyên nhân, song có một nguyên nhân cơ bản nhất là cơ sở hiến định về thu hồi và đền bù thiệt hại đối với đất chưa rõ ràng; thể thức về thu hồi đất chưa được hiến định hóa thống nhất và quy định có hệ thống. Kết quả là quyền hiến định của người sử dụng đất hợp pháp vẫn chưa được trao trọn vẹn đến tay người dân.

Từ góc nhìn đó cho thấy, thực tế Việt Nam khác hẳn với nhiều nước phát triển trên thế giới. Ở các nước này, các quyền hiến định được xác định rành mạch và chỉ có Hiến pháp mới đủ tư cách hạn chế các quyền đó. Nếu Hiến pháp không cho phép, các đạo luật không được quyền hạn chế quyền hiến định, vì như vậy là vi phạm nguyên tắc tối thượng của Hiến pháp.

Như vậy, thông qua việc đối chiếu một số điều của Hiến pháp năm 1992 và các văn bản luật, liên quan đến cơ sở hiến định và pháp định của chế định chuyển tài sản, quyền sử dụng tài sản hợp pháp của các cá nhân, tổ chức thành sở hữu nhà nước hoặc giao về cho nhà nước quản lý sử dụng trong một thời gian nhất định trong trường hợp vì lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia (chứ không phải do vi phạm pháp luật), theo chúng tôi, nên chăng xem xét lại cách quy định Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 trên nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân được quy định tại Điều 17 của Hiến pháp năm 1992. Hoặc nếu không, giải thích nội hàm Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 đối với “tài sản của các cá nhân, tổ chức” theo hướng mở rộng cả về quyền tài sản hay “hiến định hóa” quyền của người sử dụng đất hợp pháp. Mặt khác, khi xem quyền sử dụng đất hợp pháp là quyền hiến định thì việc thu hồi quyền này vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia trong quy hoạch xây dựng cũng nên được xem là vấn đề hiến định với thể thức được khẳng định rõ ràng, mục đích thu hồi minh bạch được nêu trong Hiến pháp. Cần có một điều luật để ghi nhận quyền hiến định này ngay chính trong Hiến pháp, phù hợp với Điều 17, Điều 18 của Hiến pháp năm 1992.

Trong điều kiện nền kinh tế hội nhập, khái niệm “người sử dụng đất” đã và đang không ngừng mở rộng và thay đổi. Sẽ không còn xa lạ khi một người nước ngoài, Việt kiều có quyền sử dụng đất tương tự như công dân Việt Nam. Điều này phù hợp với xu thế phát triển và khuyến khích đầu tư để phát triển nền kinh tế đất nước. Tuy nhiên, nếu cơ sở hiến định về bảo đảm quyền sử dụng đất chưa rõ ràng, các quyền để thực thi các nguyên tắc này, thể thức thu hồi đất từ người sử dụng hợp pháp chưa được thể chế trong Hiến pháp theo một thể thức thống nhất, chặt chẽ, thì điều này sẽ là rào cản cho quá trình hội nhập kinh tế và kêu gọi đầu tư. Không có bất kỳ nhà đầu tư nào có thể an tâm nhận chuyển quyền sử dụng đất ở một nơi mà khế ước giữa chủ đất (nhà nước) và người sử dụng đất (cá nhân, tổ chức) chưa rõ ràng, các quyền hiến định về sử dụng và thu hồi đất chưa được hoàn toàn ghi nhận và bảo đảm trong Hiến pháp.