BÀN VỀ LẬP HIẾN

ThS. Tào Thị Quyên

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh

Thực tiễn và lý luận ở Việt Nam đang đặt ra vấn đề nghiên cứu và xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp (VPHP) trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, về mặt lý luận và thực tiễn, vấn đề xác định thế nào là VPHP, phân biệt giữa VPHP với vi phạm pháp luật (VPPL)… như thế nào lại vẫn là vấn đề chưa thực sự được làm sáng tỏ. Do đó, việc nghiên cứu các tiêu chí làm căn cứ xác định thế nào là VPHP, phân biệt VPHP và VPPL là hết sức cần thiết đặt ra trong lúc này.

1. Vi phạm pháp luật

VPPL được cấu thành khi có đầy đủ các dấu hiệu sau đây:

1.1 Tính trái pháp luật của hành vi 

Một hành vi bị coi là trái pháp luật khi nó không tuân theo những quy định của pháp luật, xâm phạm quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh và bảo vệ.

Hành vi VPPL có thể thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động. Pháp luật chỉ có thể điều chỉnh hành động, không điều chỉnh những gì là tư tưởng, ý nghĩ, ý niệm khi chúng chưa được thể hiện ra bên ngoài bằng hành động hoặc không hành động.

1.2 Yếu tố lỗi

Hành vi VPPL là hành vi có ý chí, vì vậy phải xem xét mặt chủ quan của hành vi. Mặt chủ quan của VPPL chỉ ra ai là người vi phạm, khuynh hướng ý chí của người đó, trạng thái tâm lý của người vi phạm tại thời điểm thực hiện hành vi cũng như thái độ của người ấy đối với hậu quả của hành vi. Vì vậy, hành vi trái pháp luật bị coi là VPPL khi có sự biểu hiện ý chí của người thực hiện hành vi đó. Chủ thể pháp luật trong những hoàn cảnh, tình huống cụ thể thể hiện ý chí của mình bằng cách lựa chọn phương án này hay phương án khác của hành vi. Vì vậy, một người nào đó thực hiện hành vi trái pháp luật trong điều kiện khách quan mà người đó không có khả năng lựa chọn phương án hành vi của mình thì không thể kết luận hành vi trái pháp luật của người đó là VPPL.

Để đánh giá đúng đắn về mặt pháp lý hành vi trái pháp luật có phải là VPPL hay không, cần xác định tình trạng tâm lý và khuynh hướng ý chí của người vi phạm, tức là xem xét yếu tố lỗi của người thực hiện hành vi nguy hiểm cho xã hội.

1.3 Năng lực chịu trách nhiệm pháp lý của chủ thể hành vi trái pháp luật

Năng lực chịu trách nhiệm pháp lý là khả năng tự mình chịu trách nhiệm về hành vi VPPL của mình trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Do đó, chủ thể của VPPL chỉ có thể là những người đạt tới một độ tuổi nhất định, không bị tâm thần và những bệnh thần kinh khác.

Như vậy, VPPL là hành vi trái pháp luật của người có năng lực trách nhiệm pháp lý, xâm hại tới những quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ, là cơ sở của trách nhiệm pháp lý.

Hiện nay, trong khoa học pháp lý, căn cứ vào tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội, người ta phân chia VPPL thành bốn loại: vi phạm hình sự, vi phạm hành chính, vi phạm dân sự và vi phạm kỷ luật. Vậy, VPHP có phải một dạng VPPL hay không? Việc xác định hành vi nào là VPHP có dựa vào các yếu tố cấu thành VPPL thông thường nêu trên hay không?

2. Vi phạm Hiến pháp

2.1 Hiến pháp là một bộ phận của hệ thống pháp luật quốc gia, do vậy có thể hiểu VPHP là một dạng VPPL. Tuy nhiên, do vị trí, tính chất và nội dung đặc biệt của Hiến pháp nên VPHP không hoàn toàn giống với VPPL thông thường. Nói cách khác, VPHP là một loại VPPL đặc biệt.

Về vị trí, Hiến pháp là đạo luật gốc, luật mẹ, là văn bản bao trùm và chi phối nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật khác. Các văn bản quy phạm pháp luật khác đều dựa trên cơ sở Hiến pháp và phải phù hợp với Hiến pháp, không được trái với Hiến pháp. Vì vậy, phải coi Hiến pháp là cơ sở pháp lý để xác định một hành vi có VPHP hay không. Nói cách khác, Hiến pháp phải được viện dẫn khi phán quyết về các VPHP.

Về chủ thể của các quan hệ do Hiến pháp điều chỉnh: phần lớn Hiến pháp quy định về tổ chức, hoạt động của Nhà nước và xác định quyền và nghĩa vụ của công dân. Do vậy, chủ thể của VPHP có thể là các cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân được nhà nước trao quyền (chẳng hạn như Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng…)

Về nội dung, Hiến pháp quy định những chế định lớn sau đây:

- Chủ quyền quốc gia, sự thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ;

- Đại đoàn kết toàn dân;

- Toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân: quyền lực nhà nước là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và là quyền lực thống nhất;

- Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với nhà nước và xã hội;

- Phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa;

- Thừa nhận, tôn trọng và bảo vệ quyền con người, các quyền và tự do cơ bản của công dân và nghĩa vụ của công dân; thực hiện vai trò xã hội của Nhà nước, đề cao chủ nghĩa nhân đạo xã hội chủ nghĩa và tính nhân văn trong đời sống xã hội;

- Bảo đảm sự bình đẳng của mọi công dân trước pháp luật;

- Quản lý xã hội bằng pháp luật, đề cao đạo đức xã hội chủ nghĩa, bảo đảm và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa;

- Tập trung dân chủ trên cơ sở có sự phân công và sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp; bảo đảm sự độc lập của Toà án;

- Tổ chức quyền lực theo đơn vị hành chính - lãnh thổ, bảo đảm sự hài hoà giữa quyền lực tập trung thống nhất với sự chủ động sáng tạo của địa phương và cơ sở.

Những quan điểm lớn, những nội dung cơ bản trên đây của Hiến pháp là cơ sở pháp lý quan trọng cho sự duy trì quyền lực nhà nước, cho sự làm chủ của nhân dân. Và đó chính là nền tảng có tính chất hiến định để xem xét, đánh giá sự hợp hiến hay không hợp hiến của các đạo luật, cũng như các quyết sách khác của Nhà nước và của các tổ chức chính trị, tổ chức xã hội[1].

2.2 Các yếu tố cấu thành VPHP:

Năng lực chịu trách nhiệm pháp lý của chủ thể. Chủ thể của VPHP có thể là cơ quan, tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền. Năng lực chịu trách nhiệm pháp lý của chủ thể VPHP được xem xét tương tự như năng lực chủ thể của cơ quan, tổ chức, cá nhân với tư cách là chủ thể quan hệ pháp luật thông thường.

Hành vi trái Hiến pháp: thuật ngữ vi hiến theo Từ điển pháp luật được hiểu là không phù hợp hoặc không theo Hiến pháp, trái với Hiến pháp[2]. Cũng giống như VPPL thông thường, hành vi vi hiến cũng được thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động.

Hành vi hành động vi hiến là hành vi của chủ thể thực hiện hành động trái với các quy định của Hiến pháp, không phù hợp với Hiến pháp. Đó có thể là hành vi của cơ quan ban hành văn bản pháp luật không phù hợp hoặc trái với Hiến pháp; hành vi của một cơ quan, tổ chức, cá nhân được Nhà nước trao quyền vi phạm thẩm quyền (lạm quyền) mà Hiến pháp trao cho; hoặc hành vi của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nhân danh nhà nước ngăn cản hoặc hạn chế việc thực hiện quyền và tự do hợp pháp của cá nhân công dân.

Hành vi không hành động vi hiến là hành vi không thực hiện thẩm quyền và nghĩa vụ đã được Hiến pháp quy định. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được Hiến pháp giao thẩm quyền, nếu không thực hiện hoặc thực hiện không kịp thời những thẩm quyền và nghĩa vụ đó thì sẽ bị coi là VPHP không hành động (unconstitutional omission). Vậy, trong các trường hợp mà cơ quan, cá nhân có thẩm quyền chậm trễ hoặc không thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản quy định cụ thể về các quyền và tự do hiến định của công dân thì có bị coi là VPHP hay không? Để trả lời một cách thấu đáo câu hỏi này, cần lưu ý một nguyên tắc quan trọng của Nhà nước pháp quyền: trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, khi Nhà nước ghi nhận và khẳng định quyền và tự do của công dân đồng nghĩa với việc Nhà nước xác định nghĩa vụ, trách nhiệm của mình phải bảo đảm thực hiện các quyền và tự do đó. Một trong những bảo đảm quan trọng nhất đó là bảo đảm pháp lý, tức là các văn bản pháp luật về quyền và tự do của công dân. Do vậy, sự thiếu hụt hay chậm trễ ban hành của các văn bản quy phạm pháp luật quy định quyền và tự do hiến định của công dân cũng phải được coi là vấn đề Hiến pháp và xem xét tính hợp hiến của hành vi không hành động của cơ quan, cá nhân được trao thẩm quyền.

Việc phán quyết về những VPHP do không thực hiện đầy đủ và kịp thời những thẩm quyền được Hiến pháp quy định (unconstitutional legislative omission) đã được coi là một trong những thẩm quyền của cơ quan bảo vệ Hiến pháp ở một số nước trên thế giới. Thẩm quyền tài phán hiến pháp này được áp dụng phổ biến nhất ở nước Đức. Việc xem xét tính hợp hiến được tiến hành không chỉ đối với cả đối với khiếu kiện hiến pháp liên quan đến xung đột về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước mà còn đối với khiếu kiện hiến pháp do cá nhân công dân đề xuất. Hơn nữa, Toà án Hiến pháp ở Đức cũng có thể phán quyết tính bất hợp hiến của hành vi không ban hành văn bản pháp luật theo thẩm quyền. Ở Bosnia và Herzegovina, Toà án Hiến pháp có thể tư vấn hoặc yêu cầu ban hành văn bản pháp luật nhằm khắc phục những sự thiếu hụt (remedy gaps) trong hệ thống pháp luật. Ở Hungary, Ukraina, Italia, Hàn Quốc và Bồ Đào Nha, Toà án Hiến pháp có thẩm quyền tuyên án đối với VPHP không hành động. Ở Croatia, nơi mà Toà án Hiến pháp không có thẩm quyền xét xử đối với hành vi vi hiến không hành động, nhưng nó lại có thể xem xét việc thực thi Hiến pháp và cung cấp báo cáo cho Quốc hội. Nếu một cơ quan không hoàn thành nghĩa vụ ban hành văn bản theo quy định của Hiến pháp, Toà án Hiến pháp có thể báo cáo việc đó tới Chính phủ, hoặc nếu việc không hoàn thành nghĩa vụ đó là của Chính phủ, thì Toà án Hiến pháp sẽ báo cáo vụ việc tới Quốc hội.

Yếu tố lỗi: chủ thể VPHP có thể là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân được Nhà nước trao quyền thẩm quyền, vậy cần xác định yếu tố lỗi như thế nào? Có quan điểm cho rằng, để bảo đảm trách nhiệm hai chiều giữa Nhà nước và công dân trong Nhà nước pháp quyền, cần xem xét áp dụng nguyên tắc: “Công dân phải bị truy cứu trách nhiệm pháp lý khi có hành vi VPPL. Còn các chức sắc nhà nước có thể bị truy cứu trách nhiệm pháp lý không chỉ vì hành vi VPPL mà cả bởi những việc làm có thể không do lỗi của mình mà do những bất cập, những khuyết điểm, những biểu hiện thiếu trình độ và năng lực cần thiết”[3].

3. Một vài kiến nghị

Việc thực hiện chủ trương xây dựng cơ chế phán quyết về những VPHP trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp đang đặt ra rất nhiều nội dung cần nghiên cứu và giải quyết. Trong đó, cần lưu ý một số vấn đề sau đây:

3.1. Thống nhất nhận thức về vai trò, ý nghĩa của Hiến pháp. Với ý nghĩa là “vương miện của Nhà nước pháp quyền”, Hiến pháp là văn bản chính trị pháp lý thiêng liêng của quốc gia. Đồng thời, là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, Hiến pháp phải được viện dẫn trực tiếp, làm căn cứ để phán quyết những hành vi vi hiến trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp.

3.2. Yêu cầu sửa đổi Hiến pháp. Dưới góc độ phục vụ cho việc xác định văn bản nào, hành vi nào là VPHP, chúng tôi cho rằng, việc sửa đổi Hiến pháp cần tính đến việc bảo đảm khả năng viện dẫn Hiến pháp một cách trực tiếp. Như vậy, các quy định của Hiến pháp phải rõ ràng, cụ thể và mang tính xác định, nhất là đối với việc quy định các quyền và tự do cơ bản của công dân. Tránh tình trạng quy định một cách chung chung, gây khó khăn, lúng túng trong việc xác định trách nhiệm pháp lý của các chủ thể VPHP, lẫn lộn giữa VPHP và VPPL thông thường.

3.3. Xây dựng và thực hiện các nguyên tắc của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều 3 của Luật Ban hành văn bản quy pham pháp luật năm 2008 đã xác định năm nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo chúng tôi, để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cần bổ sung thêm nguyên tắc liên quan đến việc quy định những điều pháp luật cấm. Nên chăng, phải xác định về mặt nguyên tắc là: pháp luật chỉ cấm những hành vi xâm phạm lợi ích của Tổ quốc, của nhân dân; ảnh hưởng đến an ninh quốc gia; trái thuần phong, mỹ tục, đạo đức của xã hội. Có nghĩa rằng, các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật không được tuỳ tiện đưa ra những quy định làm hạn chế việc thực hiện những quyền và tự do của công dân đã được quy định trong Hiến pháp.  

3.4. Thành lập cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên trách. Những vấn đề liên quan đến vị trí, chức năng, thành phần, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên trách cần được quy định rõ. Đặc biệt, những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của cơ quan này có ý nghĩa hết sức quan trọng. Trong đó, cần lưu ý đến nguyên tắc xác định thế nào là hành vi vi hiến; quy trình, thủ tục phán quyết về hành vi vi hiến; hiệu lực của phán quyết đối với hành vi vi hiến. Những vấn đề này sẽ chi phối và quyết định vai trò về lý thuyết và hiệu quả trong thực tiễn hoạt động của cơ quan bảo vệ Hiến pháp chuyên trách./.