BÀN VỀ LẬP HIẾN

Nguyễn Đức Lam

 Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp

Tại kỳ họp thứ ba, Quốc hội khoá XI, có đại biểu đã nêu vấn đề: Quốc hội cần có cơ chế để tự giám sát tính hợp hiến trong văn bản pháp luật của chính Quốc hội ban hành. Thế nhưng, còn có cơ chế nào khác để có thể vận dụng hay không? Ở đại đa số các nước trên thế giới, vai trò đặc biệt trong việc bảo vệ hiến pháp thuộc về cơ chế giám sát bảo hiến do các cơ quan bảo hiến khác nhau thực hiện: ở một số nước đó là các toà thẩm quyền chung với đỉnh là toà án tối cao, ở những nước khác - toà án hiến pháp, ở một số nước thứ ba - hội đồng bảo hiến... Trong bài viết này, xuất phát từ thực tiễn Việt Nam, chúng tôi chỉ giới hạn trong việc phân tích vai trò của cơ chế này để bước đầu tiếp cận giải đáp câu hỏi: trong thời gian tới liệu có cần và có thể áp dụng cơ chế giám sát bảo hiến như thế ở Việt Nam hay không? 

 Sự cần thiết xây dựng cơ chế bảo hiến ở Việt Nam

Sự bền vững của chế độ hiến pháp phụ thuộc nhiều vào việc tuân thủ hiến pháp. Nhưng trong bất kỳ xã hội nào cũng có những chủ thể tiềm ẩn nguy cơ vi phạm Hiến pháp. Nguy cơ đó cũng xuất phát từ việc vượt quá thẩm quyền và lạm dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước. Sự vi phạm hiến pháp nguy hiểm ở chỗ nó phá vỡ nền tảng nhà nước và làm tiêu tan niềm tin của người dân vào tính bất di bất dịch của trật tự hiến pháp, có thể dẫn đến sự vi phạm quyền con người. Bởi vậy, một Nhà nước pháp quyền và dân chủ buộc phải đảm bảo sự tuân thủ hiến pháp, bảo vệ hiến pháp.

Thực tiễn bắt đầu đòi hỏi

Tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khoá XI, khi bàn về Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, bà Lê Thị Nga, đại biểu Quốc hội tỉnh Thanh Hoá nêu một vấn đề lâu nay vẫn còn bị bỏ ngỏ- giám sát tính hợp hiến của văn bản pháp luật. Bà nói, trên thực tế, còn một loại văn bản quy phạm pháp luật nằm ngoài phạm vi đối tượng văn bản bị giám sát của Quốc hội, đó là luật và nghị quyết của Quốc hội. Theo bà Nga, nếu chúng ta không đưa luật, nghị quyết của Quốc hội vào loại văn bản quy phạm pháp luật, chịu sự giám sát của Quốc hội thì vẫn còn những khoảng trống trong quyền lực nhà nước chưa được giám sát và cơ chế tự kiểm tra của Quốc hội chưa được thực hiện triệt để.

Ghi nhận ý kiến này nhưng ông Vũ Đức Khiển lại cân nhắc, “nếu chúng ta quy định Quốc hội giám sát văn bản do Quốc hội ban hành thì trình tự thủ tục như thế nào là rất khó”. "Đây là vấn đề lớn lắm, cần nghiên cứu bổ sung sau” - Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn Yểu xác nhận.

Trong bài viết chúng tôi sẽ bàn về cơ chế “tự giám sát văn bản” này. Nhưng trước hết xin nêu một số trường hợp thực tế được biết đến rộng rãi gợi nên những chuyện liên quan đến cơ chế bảo hiến:

 1) Trường hợp thứ nhất: 17 doanh nghiệp xe máy thuê Văn phòng luật sư Nguyễn Chiến kiện các cơ quan hữu quan về việc ban hành văn bản sai quy định. Bên cạnh những lập luận khác, trên bình diện bảo hiến có một lập luận đáng chú ý là, các cơ quan đó đã ban hành những văn bản vi hiến (trái với Điều 23 của Hiến pháp năm 1992) vì phân biệt đối xử giữa các thành phần kinh tế. Chưa bàn đến tính đúng sai của khoản kiện này, nhưng điều đáng nói ở đây là các doanh nghiệp cũng chỉ biết nêu vấn đề rằng có sự vi hiến, nhưng họ không biết kiện lên cơ quan nào, theo trình tự nào, vì không có những quy định cụ thể, rõ ràng về những vấn đề đó. Đây có lẽ là một tiền lệ trong thực tiễn Việt Nam, nhưng mặt khác, chúng ta cũng cần phải dự liệu một cơ chế chung cho những trường hợp khác trong tương lai. Cảm giác của người dân được sống trong sự an toàn, tin chắc mình sẽ được Nhà nước bảo vệ là rất quan trọng trong một Nhà nước pháp quyền. Cảm giác đó sẽ làm cho các chủ đầu tư yên tâm làm ăn hơn, tạo ra một môi trường kinh doanh và đầu tư ổn định, bền vững hơn.

2) Trường hợp thứ hai: Vụ khách sạn Phan Thiết (Bình Thuận): Văn phòng Chính phủ có công văn số 416/VPCP truyền đạt ý kiến của Thủ tướng yêu cầu Uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh Bình Thuận thu hồi các văn bản can thiệp không đúng thẩm quyền vào công việc nội bộ của Công ty cổ phần khách sạn Phan Thiết, nhưng UBND tỉnh lại có công văn đề nghị “ngược” lên Thủ tướng Chính phủ thu hồi lại công văn nói trên của Văn phòng Chính phủ[1]. Ở đây cũng trên phương diện bảo hiến, có thể nói hành động của UBND tỉnh Bình Thuận đã ẩn chứa nguy cơ phá vỡ trật tự hiến pháp, mà chúng ta hay gọi là “kỷ cương, phép nước”. Đây chính là một trong những thẩm quyền của cơ quan bảo hiến các nước- xem xét, giải quyết các tranh chấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Chuyện trên bảo dưới không nghe ở nước ta không còn là chuyện hiếm nữa, mà đã trở thành phổ biến trong thời gian gần đây, được báo động cả ở diễn đàn Quốc hội. Thiết nghĩ, một cơ chế bảo hiến với thẩm quyền giải quyết mâu thuẫn giữa chính quyền trung ương và địa phương, có quyền ra các phán quyết pháp lý bắt buộc sẽ góp phần không nhỏ củng cố kỷ cương phép nước.

Ngoài ra, gần đây có trường hợp đã được phản ảnh nhiều trên các phương tiện thông tin đại chúng là Bộ xây dựng ban hành văn bản yêu cầu các doanh nghiệp trong ngành chỉ dùng nguyên vật liệu do các doanh nghiệp khác trong ngành cung cấp. Từ hành động này có nhiều chuyện để bàn, nhưng trên phương diện bảo hiến, có thể nói ở đây quyền tự do kinh doanh hiến định đã bị giới hạn.

Để giải quyết những trường hợp như trên, có những cơ chế khác nhau, trong đó có cơ chế bảo hiến do toà án thực hiện. Thế nhưng, ở nước ta hiện nay cơ chế như thế hoàn toàn vắng bóng (dưới đây chúng tôi sẽ nói cụ thể hơn). Qua những vụ việc nói trên, có thể thấy sự cần thiết xây dựng cơ chế bảo hiến hoàn chỉnh, chuyên biệt không còn chỉ là trên phương diện lý thuyết nữa, mà trên thực tế đã bắt đầu xuất hiện, những trường hợp đòi hỏi phải có một cơ chế nào đó để giải quyết. Nếu chúng ta không lo sớm, đến lúc nảy sinh nhiều những trường hợp như thế sẽ gặp không ít khó khăn, vướng mắc.

Chưa có một cơ chế giám sát bảo hiến hoàn chỉnh

Để đảm bảo rằng “Hiến pháp là đạo luật có hiệu lực pháp lý cao nhất”, chúng ta có những quy định nào và chúng được thực hiện như thế nào trên thực tế? Dưới đây xin được bàn về giám sát tính hợp hiến của văn bản pháp luật- hoạt động cốt lõi trong cơ chế giám sát bảo hiến nói chung.

 a) Học thuyết ở nước ta chưa hề có cách tiếp cận về những khía cạnh khác nhau của giám sát tính hợp hiến của văn bản pháp luật như: đối tượng giám sát là những văn bản pháp luật nào; chủ thể có quyền đề nghị giám sát là những ai; các dạng giám sát- giám sát trước và giám sát sau, giám sát trừu tượng và giám sát cụ thể; hệ quả của giám sát bảo hiến - tính chất bắt buộc của phán quyết do cơ quan bảo hiến đưa ra là như thế nào.

b) Còn các quy định của Hiến pháp và pháp luật về vấn đề này hầu như vắng bóng, hoạ chăng chỉ trên phương diện nào đó có thể coi quy định của Điều 91 Hiến pháp năm 1992[2], các điều 13, 52 và 53, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là có bóng dáng như thế[3]. Nhưng nếu phân tích kỹ thì các quy định này mới chỉ dừng ở mức rất chung chung; hơn nữa, lại mới chỉ nhắc đến việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh- một khía cạnh nhỏ trong toàn bộ cơ chế giám sát tính hợp hiến nói trên.

Mặt khác, nói chung, lý luận hiến pháp học cho rằng, nghị viện có thể giải thích hiến pháp do mình thông qua hoặc tham gia thông qua, nhưng sự giải thích đó không mang tính chất bắt buộc, mà chỉ có mục đích làm sáng tỏ nội dung, ý nghĩa của những điều khoản nào đó trong hiến pháp. Trong trường hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) nước ta, việc giải thích Hiến pháp không có tính chất bắt buộc. Hơn nữa, UBTVQH lại chưa một lần nào thực hiện thẩm quyền giải thích Hiến pháp.

c) Hiện nay có một tình trạng là, trong tổ chức bộ máy nhà nước, thẩm quyền huỷ bỏ các văn bản trái Hiến pháp, luật, pháp lệnh được quy định không thống nhất và thuộc nhiều cơ quan khác nhau. Chẳng hạn, theo quy định tại khoản 9 Điều 84 Hiến pháp năm 1992, Quốc hội có quyền "bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội". Khoản 4, Điều 114 của Hiến pháp năm 1992 quy định thẩm quyền của Chính phủ "bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên". Thế nhưng, trên thực tế những quy định này chỉ dừng ở mức đó, không có quy trình cụ thể, rõ ràng để thực hiện, nhất là thẩm quyền của Quốc hội bãi bỏ các văn bản trái Hiến pháp thì chưa một lần nào được thực hiện vì không khả thi.

d) Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, UBTVQH xem xét thông qua, Điều 95 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001) và Điều 27 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 quy định, Uỷ ban Pháp luật thực hiện nhiệm vụ chủ trì thẩm tra hoặc tham gia thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra[4]. Phạm vi thẩm tra được quy định tại Điều 34 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật như sau: “Cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra tất cả các mặt của dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết nhưng tập trung vào những vấn đề chủ yếu là: ...tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật...”[5]. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã bổ sung Điều 34a: “Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội ...tham gia thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh do Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra. Trong trường hợp có ý kiến khác với cơ quan chủ trì thẩm tra về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với dự án luật, dự án pháp lệnh thì Uỷ ban Pháp luật báo cáo với Quốc hội, UBTVQH về ý kiến của mình...”[6].

Như vậy, ở đây tính hợp hiến được đưa ra xem xét trong quá trình thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh. Tính chất của hoạt động này có bóng dáng của hình thức “giám sát trước” ở các nước. Nhưng ở các nước đó, phán quyết của cơ quan bảo hiến có tính chất bắt buộc và chung thẩm, buộc các chủ thể của dự luật phải sửa đổi những quy định không phù hợp với Hiến pháp. Còn ở nước ta, Uỷ ban Pháp luật chỉ có quyền kiến nghị, báo cáo với Quốc hội, UBTVQH về tính hợp hiến. Hơn nữa, nếu văn bản đã ban hành mà phát hiện thấy không hợp hiến thì sẽ xử lý như thế nào? Cả lý luận, quy định pháp luật và thực tiễn nước ta đều hoàn toàn bỏ trống vấn đề này.

 Tham khảo cơ chế bảo hiến nước ngoài

Hộp1: Thẩm quyền của cơ quan bảo hiến (Xem cụ thể hơn về các thẩm quyền này trong các bài viết: “Giám sát hiến pháp”, Vũ Hồng Anh, cùng đăng trong số này; “Thẩm quyền của cơ quan bảo hiến các nước”, Nguyễn Đức Lam, Nghiên cứu Lập pháp  số 7/2001; “Pháp luật các nước về kiểm tra tính hợp hiến của văn bản pháp luật”, Nguyễn Đức Lam, Nhà nước và pháp luật, số 12/2002)

- Thẩm quyền liên quan tới việc bảo đảm tính tối thượng của hiến pháp trong hệ thống luật pháp quốc gia: giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật; giải thích hiến pháp;

Theo thẩm quyền này, nếu cơ quan bảo hiến cho rằng một đạo luật không hợp hiến, đạo luật đó không còn hiệu lực pháp lý.

Về thẩm quyền giải thích hiến pháp, ở đây nói đến sự giảng giải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc này đưa ra, có tính chất bắt buộc cho từng vụ kiện hoặc cho tất cả các vụ tương tự, chứ không phải chỉ là đơn thuần làm sáng tỏ quy phạm hiến pháp.

- Thẩm quyền liên quan tới việc bảo đảm sự tuân thủ nguyên tắc phân công quyền lực: xem xét những tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước (giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp), giữa nhà nước và các phần lãnh thổ cấu thành (giữa liên bang và các chủ thể liên bang, giữa các chủ thể liên bang với nhau ở nhà nước liên bang, giữa các cơ quan nhà nước trung ương với các đơn vị lãnh thổ);

Những tranh chấp nói trên đều mang tính chất công quyền: các bên đều là các cơ quan nhà nước, các phần cấu thành của Nhà nước.

- Thẩm quyền liên quan tới việc bảo vệ các quyền và tự do hiến định: Gồm các quy trình “habeas corpus”, “mandamus” (tiếng Latinh- tôi ra lệnh, có nghĩa là Toà án ra phán quyết buộc người của công quyền phải thực hiện hành vi nào đó đáp ứng quyền lợi của công dân, có hiệu lực chung); “amparo” (tương tự như quy trình “habeas corpus”, nhưng chỉ có hiệu lực trong phạm vi một vụ kiện cụ thể); khiếu kiện bảo hiến. Có thể coi giám sát tiến trình bầu cử và trưng cầu dân ý, giải quyết những tranh chấp về bầu cử thuộc nhóm này, bởi lẽ ở đây nói đến việc bảo vệ một trong những quyền chính trị quan trọng nhất của công dân - quyền bầu cử.

- Thẩm quyền liên quan tới việc bảo vệ hiến pháp khỏi sự vi phạm của các quan chức nhà nước cao cấp.

Tại nhiều nước, các cơ quan bảo hiến có thẩm quyền giải quyết những vấn đề liên quan tới việc truy tố các quan chức cao cấp (nguyên thủ quốc gia, các thành viên chính phủ, các quan toà...), nhưng ở đây chủ yếu nói tới quy trình luận tội đối với nguyên thủ quốc gia.

Bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật

Dù cơ quan lập pháp có hoàn thiện đến đâu thì có lúc không tránh khỏi việc ban hành những đạo luật, điều luật trái hiến pháp. Bởi vì: thứ nhất, nhận thức của các chuyên gia soạn thảo và các đại biểu không đồng đều như nhau và có những lúc những người có quan điểm trái với hiến pháp chiếm số đông; thứ hai, nhiều lúc các đạo luật được thông qua dưới tác động của những lực lượng chính trị khác nhau đặt lợi ích riêng lên lợi ích chung; cuối cùng, một công việc phức tạp như soạn thảo và thông qua luật thì không tránh khỏi những sai lầm thông thường của con người. Tác hại của những đạo luật trái hiến pháp hoặc thậm chí phản hiến pháp khó đánh giá hết, vì do những đạo luật như thế, trật tự hiến pháp bị phá vỡ và quyền con người bị tổn thương.

Khi giám sát tính hợp hiến của văn bản pháp luật, cơ quan bảo hiến đảm bảo sự tối thượng của Hiến pháp, loại trừ những văn bản trái với Đạo luật cơ bản ra khỏi hệ thống pháp luật, để mọi hoạt động lập pháp đều phải được tiến hành phù hợp với Hiến pháp và như vậy bảo đảm sự thống nhất của hệ thống. Trong đó, như thực tiễn cho thấy, đối tượng giám sát chính của cơ quan bảo hiến không những là các đạo luật do Nghị viện thông qua, mà còn là các văn bản của hành pháp, trước hết là lập pháp uỷ quyền. Chính các văn bản của hành pháp tạo nên mảng chính trong hệ thống pháp luật của một Nhà nước hiện đại và có khả năng tiềm ẩn gây tổn hại đến quyền và tự do công dân nhiều nhất.

Một đòi hỏi tối quan trọng của chế độ hiến pháp là sự thống nhất và ổn định trong cách hiểu nội dung và ý nghĩa của các quy phạm hiến pháp. Sự giải thích hiến pháp chính thức, có tính chất bắt buộc cũng nhằm đáp ứng đòi hỏi đó. Qua việc thực hiện thẩm quyền này, cơ quan bảo hiến còn tác động lên quá trình sáng tạo pháp luật và ở một mức độ, góc độ nào đó tham gia vào quá trình này. Một ví dụ ở đây là giải thích hiến pháp ở Đức: quyền này chỉ thuộc về Toà án Hiến pháp. Những chủ thể có quyền đệ đơn không phải là công dân trong một vụ cụ thể mà là một nhóm (chẳng hạn phe đối lập trong Quốc hội kiện dự luật của Chính phủ trái Hiến pháp). Nhưng thường thì vụ kiện không đến mức đưa ra Toà án Hiến pháp, vì Chính phủ tìm cách thương lượng với phe đối lập. Như vậy, mối lo ngại bị kiện khiến chủ thể trình dự luật phải cẩn trọng hơn trong việc soạn thảo, không để có những quy định vi hiến trong dự luật[7].

Cơ chế bảo hiến bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp, cũng có nghĩa là đáp ứng được tinh thần của Nhà nước pháp quyền là mọi chủ thể kể cả Nhà nước đều phải đứng dưới Hiến pháp và pháp luật. Mặc dù không có điều khoản quy định, nhưng từ năm 1803, sau vụ nổi tiếng Marbury kiện Medison, Toà án tối cao Mỹ đã đưa ra nguyên tắc giám sát của toà án đối với tính hợp hiến của các đạo luật, trong đó có các luật liên bang. Điều đáng nói ở đây là Toà không công nhận tính hợp hiến của một điều luật trong Luật tổ chức toà án Mỹ 1789, mặc dầu điều luật đó trao cho Toà thẩm quyền nhất định[8]. Toà án đã đặt Hiến pháp cao hơn hết trong hoạt động của mình- đó mới là điều rất quan trọng.

 Bảo vệ quyền và tự do công dân

Dựa vào những con số thống kê, một tác giả nhận xét: vào cuối những năm 1980, đầu những năm 1990, bảo vệ các quyền và tự do chiếm khối lượng chính trong hoạt động của Hội đồng Bảo hiến Cộng hòa Pháp, và đáng chú ý là bảo vệ quyền và tự do lại chủ yếu được tiến hành trong khuôn khổ giám sát tính hợp hiến của văn bản pháp luật[9].

Từ năm 1971, thẩm quyền của Hội đồng Bảo hiến được mở rộng sang lĩnh vực quyền và tự do công dân được nhắc đến trong Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1958, Hội đồng Bảo hiến kiểm tra cả sự phù hợp của luật không chỉ đối với các quy phạm của Hiến pháp năm 1958, mà còn đối với Lời nói đầu[10]. Các nhà hiến pháp học người Pháp đánh giá rất cao ý nghĩa pháp lý của sự kiện này. Giáo sư J. Robert gọi đó là “một động thái có ý nghĩa lịch sử”. J. Robert viết: “Chưa bao giờ có được một bước tiến quan trọng như vậy trong việc bảo vệ quyền và tự do công dân. Hội đồng Bảo hiến đã làm một cuộc cách mạng khi công nhận hiệu lực pháp lý của Lời nói đầu”. Còn L. Luchaire thì cho rằng Hội đồng từ nay có thể hoạt động như “cơ quan bảo vệ các quyền và tự do công dân trước sự vi phạm của chính quyền”[11].

Hiện nay chúng ta đang bắt đầu xây dựng Nhà nước pháp quyền. Mục đích của Nhà nước pháp quyền là bảo vệ các quyền của công dân được quy định trong Hiến pháp. Mà cơ chế bảo hiến lại chính là bảo đảm để quyền tự do của công dân không bị vi phạm từ phía các cơ quan nhà nước. Ví dụ ở Đức, tỷ lệ thắng kiện của công dân ở Toà án Hiến pháp chỉ là 1,43% (người dân Đức nói đùa: Thà chơi xổ số còn hơn đi kiện ở Toà án Hiến pháp). Nhưng 1,43% đó có giá trị làm gương, răn đe đối với các cơ quan công quyền trong việc đối nhân xử thế với công dân, còn từ phía khác, mỗi một công dân nhỏ bé đều cảm nhận được vị thế lớn lao của mình[12]. Cảm giác của người dân rất quan trọng, vì nói như Montesquieu, “tự do (của người dân) xuất phát từ niềm tin rằng (họ) được sống trong sự an toàn”.

Vai trò cân bằng

Ở nhiều nước số lượng vụ việc thuộc thẩm quyền của cơ quan bảo hiến xem xét những tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước, giữa nhà nước và các phần lãnh thổ cấu thành không lớn (Ví dụ như ở Áo, Toà án Hiến pháp mỗi năm xem xét 3 - 4 vụ việc, Toà án Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức từ lúc thành lập đến năm 1991 chỉ xem xét 43 vụ việc dạng này). Nhưng điểm cốt yếu ở đây không phải là số lượng các phán quyết, mà là ý nghĩa của chúng đối với việc bảo đảm sự cân bằng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. Có thể lấy hoạt động của Hội đồng Bảo hiến trong việc giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền làm luật giữa Nghị viện và Chính phủ làm ví dụ. Như Favoreu nhận xét, có những lúc Hội đồng Bảo hiến không giữ được vai trò trọng tài vô tư, nhưng nói chung “hoạt động của Hội đồng đã bảo đảm sự tuân thủ phạm vi thẩm quyền của Chính phủ và Nghị viện với mức độ mà không một quyền lực nào có thể khống chế quyền lực khác, và sự cân bằng mà các nhà lập hiến thiết lập nên không bị thay đổi”[13].

Khi giải quyết vướng mắc giữa Nhà nước và các phần lãnh thổ cấu thành, cơ quan bảo hiến có nhiệm vụ: một mặt, bảo đảm vị trí pháp lý của các thực thể liên bang, các lãnh thổ tự trị, các thực thể lãnh thổ khác; mặt khác, bảo vệ sự vẹn toàn và thống nhất của Nhà nước. Ví dụ, Toà án Hiến pháp Tây Ban Nha có vai trò đáng kể trong việc giải quyết xung đột giữa Nhà nước và các vùng tự trị. Toà không chỉ hoàn thành vai trò trọng tài một cách thành công, mà còn “góp phần làm giảm sự căng thẳng và giải quyết các xung đột, đặc biệt giữa Nhà nước và các vùng lãnh thổ hùng mạnh như xứ Catalan và xứ Basque”[14].

Làm cho hoạt động lập pháp tốt hơn

Cơ quan bảo hiến và Nghị viện

Khi những định hướng sai lầm chiếm ưu thế trong Nghị viện, những đạo luật sai lệch có thể được thông qua, cơ quan bảo hiến sẽ đóng vai trò tích cực hạn chế đáng kể những định hướng đó. Ngoài ra, như các nhà hiến pháp học người Pháp J. Bourdon, J-M. Pontier. J-Cl. Ricci lập luận, là cơ quan đại diện cao nhất phản ánh ý chí của nhân dân, nhưng hoạt động của Nghị viện không được vượt khỏi khuôn khổ Hiến pháp, phải phù hợp với Hiến pháp. Như vậy, cơ quan bảo hiến không đặt ý chí của mình đối lập với ý chí của nhân dân khi kiểm tra tính hợp hiến trong các đạo luật của Nghị viện: cơ quan này được trao nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp - sự thể hiện long trọng nhất, sâu sắc nhất ý chí của nhân dân - khỏi mọi sự vi phạm của Nghị viện trong trường hợp Đạo luật cơ bản không được Nghị viện tôn trọng[15].

Cơ quan bảo hiến và Chính phủ

Trong chế độ nghị viện đa số, khi Chính phủ dựa trên đa số ổn định trong suốt nhiệm kỳ của Nghị viện, cơ quan bảo hiến có vai trò như “sự đối trọng quyền lực”[16]. Về hình thức, cơ quan này kiềm chế hoạt động của Nghị viện và hạn chế “sự chuyên chế của luật”. Nhưng thực tế ở nhiều nước cho thấy đại đa số các đạo luật là của Chính phủ[17]. Trong điều kiện như vậy, giám sát bảo hiến trở thành một hình thức giám sát Chính phủ.  

Áp dụng cơ chế bảo hiến của nước ngoài?

Trên đây chúng ta thấy cơ chế bảo hiến ở các nước có tầm quan trọng và ý nghĩa như thế nào. Thế nhưng, câu hỏi then chốt khác tiếp theo là có cần thiết phải xây dựng một cơ chế như thế ở Việt Nam hay không? Dưới đây xin được bàn về hai luồng ý kiến.

1) Những người phản đối việc thiết lập cơ chế bảo hiến như của các nước ở Việt Nam dựa trên lập luận sau đây: Do ở nước ta, quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập trung. Quốc hội là cơ quan tập trung thống nhất quyền lực nhà nước, nên Quốc hội thành lập nên Toà án, phân nhiệm cho Toà án thực hiện quyền tư pháp và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với Toà án. Trong các chính thể áp dụng nguyên tắc phân quyền, Toà án ở một vị thế ngang bằng với Quốc hội thì mới có thể phán quyết về hành vi của Quốc hội. Ở nước ta, quyền lực nhà nước được cấu trúc theo hình chóp mà đỉnh trên cùng là Quốc hội. Toà án ở một vị thế thấp hơn Quốc hội nên không thể phán quyết về hành vi của Quốc hội. Theo nguyên tắc thống nhất quyền lực, Quốc hội là đại diện tối cao của chủ quyền nhân dân nên không thể có một cơ quan nào có thể đứng trên Quốc hội để phân xử hành vi của Quốc hội.

Tuy nhiên, nếu nhìn nhận từ góc độ khác, chúng ta thấy:

- Cơ chế này xem xét, giải quyết tính hợp hiến không phải chỉ với tư cách một cơ quan nào đó, mà là dựa trên Hiến pháp, nhân danh Hiến pháp do nhân dân lập ra. Ở đây không nên đặt vấn đề một cách có phần cứng nhắc là ai đứng cao hơn ai, mà Hiến pháp mới là đứng cao nhất, tối thượng, tất cả đều phải tuân thủ;

- Là cơ quan đại diện cao nhất phản ánh ý chí của nhân dân, nhưng hoạt động của Quốc hội không được vượt khỏi khuôn khổ Hiến pháp, phải phù hợp với Hiến pháp. Như vậy, cơ quan bảo hiến không đặt ý chí của mình đối lập với ý chí của nhân dân khi kiểm tra tính hợp hiến trong các đạo luật của Quốc hội ban hành: cơ quan này được trao nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp - sự thể hiện long trọng nhất, sâu sắc nhất ý chí của nhân dân - khỏi mọi sự vi phạm;

- Việc trao quyền giám sát bảo hiến, giải thích hiến pháp chính thức, có tính chất bắt buộc cho cơ quan bảo hiến chứ không phải cho Quốc hội xuất phát từ nguyên tắc được biết đến rộng rãi: “không ai làm quan toà trong một vụ việc về bản thân mình”. Có nghĩa là Quốc hội không thể vừa ban hành luật, vừa tự mình phán quyết về tính hợp hiến của đạo luật đó.

- Giám sát bảo hiến mang tính chất pháp lý, xác định trách nhiệm pháp lý, tức là trách nhiệm trước pháp luật với một quy trình khác, tổ chức cơ cấu, nhân sự khác. Trong khi đó, Quốc hội là một thực thể chính trị, các hoạt động giám sát của Quốc hội có mục đích là xác định trách nhiệm chính trị, tức là trách nhiệm trước cử tri, chứ Quốc hội không phải cơ quan tài phán ra các phán quyết có tính chất bắt buộc về mặt pháp lý;

- Hơn nữa, các quan điểm phản đối nói trên mới chỉ chú ý đến một vế trong nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước mà dường như quên mất vế khác- phân công, phân nhiệm thực hiện quyền lực nhà nước. Nếu Quốc hội không có thời gian, điều kiện về con người, nếu giám sát bảo hiến không đúng với bản chất của Quốc hội, tại sao lại không thành lập một cơ quan chuyên trách về việc này, hoạt động theo nguyên tắc phân công, phân nhiệm như các cơ quan quyền lực nhà nước khác ở nước ta[18]?

2) Có quan điểm khác cho rằng, do hiện nay không thể thiết lập một cơ chế bảo hiến như ở các nước, thời gian tới Việt Nam vẫn nên tiếp tục duy trì và tăng cường hiệu quả của cơ chế hiện nay như thẩm định, thẩm tra, thắt chặt quy trình thảo luận, thông qua luật để không để lọt các quy định, các văn bản trái Hiến pháp. Bên cạnh đó, các cơ quan chủ trì soạn thảo luật cũng phải cần cẩn trọng hơn trên phương diện này[19]. Thế nhưng, dù cố gắng đến đâu thì vẫn không thể chắc chắn hoàn toàn rằng sẽ không có văn bản vi hiến. Bởi thế, vẫn phải đặt câu hỏi: Nếu phát hiện thấy văn bản pháp luật vi hiến thì sẽ xử lý ra sao? Theo quy trình nào? Cơ quan nào có thẩm quyền xử lý? v.v... và v.v... Hơn nữa, ngay từ bây giờ, trên thực tế đã xảy ra những trường hợp liên quan đến vấn đề giám sát bảo hiến như đã nói ở trên. Tức là vẫn phải đặt ra vấn đề xây dựng một cơ chế bảo hiến hoàn chỉnh, chuyên biệt như ở các nước.

*

* *

Công dụng, ý nghĩa, vai trò của cơ chế bảo hiến đối với Hiến pháp, đối với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền, đối với người dân là thế. Ở nước ta hiện nay, theo chúng tôi, cũng đã xuất hiện nhu cầu đối với một cơ chế như vậy. Nhận thức được rõ sự cần thiết này là điều kiện tiên quyết để bắt tay vào xây dựng nó, và đây cũng là mục đích mà chúng tôi đặt ra trong bài viết, còn chọn lựa mô hình nào thích hợp cho Việt Nam xin để bàn vào dịp khác. Bên cạnh đó, không kém phần quan trọng là: việc xây dựng lại không chỉ phụ thuộc vào các điều kiện pháp lý, mà còn vào nhiều điều kiện khác như ý chí chính trị, nhận thức, ý thức tôn trọng Hiến pháp, tinh thần thượng tôn Hiến pháp trong xã hội và trong công quyền... Tuy nhiên, đó lại là câu chuyện khác, không thuộc phạm vi bài viết này./.