BÀN VỀ LẬP HIẾN

GS,TS. Trần Ngọc Đường

Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội

Để “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”[1] theo Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X Đảng Cộng sản Việt Nam, cần phải làm rõ nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn. Trong đó, bàn về chức năng và nhiệm vụ của cơ quan tài phán Hiến pháp là một nội dung quan trọng. Việc xác định chức năng và nhiệm vụ của cơ quan tài phán Hiến pháp phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù tổ chức và phân công quyền lực nhà nước của mỗi nước là yếu tố quyết định nhất. Với suy nghĩ đó, nếu cơ quan tài phán Hiến pháp được thành lập ở Việt Nam, dù dưới mô hình gì, theo chúng tôi, cũng phải đảm đương các chức năng và nhiệm vụ sau đây:

  1. Đặc điểm nổi bật trong tổ chức và phân công quyền lực nhà nước ở nước ta là trong cơ chế bảo vệ Hiến pháp hiện nay còn có một khiếm khuyết cần sớm khắc phục. Đó là, Quốc hội nước ta - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân có một trong những chức năng cơ bản là giám sát toàn bộ hoạt động của Nhà nước nhằm bảo vệ Hiến pháp và pháp luật. Nhưng bản thân Quốc hội lại chưa có ai giám sát để bảo đảm cho chính Quốc hội hoạt động hợp hiến, làm đúng, làm đủ các quy định của Hiến pháp. Quốc hội cũng như các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước đều là những thực thể sống, trong tổ chức và hoạt động của mình không tránh khỏi những sai sót, nhất là những sai sót trong việc thực hiện chức năng lập pháp. Những sai sót này như Lê-nin đã từng nhấn mạnh là không kém phần nguy hại so với sai sót trong hoạt động hành pháp và hoạt động tư pháp. Vì thế, đòi hỏi phải có cơ quan thực hành nhiệm vụ giám sát hoạt động của Quốc hội, đảm bảo cho hết thảy mọi cơ quan, mọi cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước đều chịu sự giám sát. Đây là một đòi hỏi và là một đặc điểm không kém phần quan trọng của nhà nước pháp quyền.

Trong hoạt động của Quốc hội thì hoạt động lập pháp là hoạt động hàng đầu. Một trong những nguyên tắc của hoạt động này là đảm bảo tính hợp hiến, tính thống nhất của các đạo luật. Vì thế, nói giám sát hoạt động của Quốc hội trước hết là giám sát hoạt động lập pháp. Sản phẩm của hoạt động lập pháp chính là các đạo luật. Do đó, nói đến giám sát hoạt động lập pháp chính là giám sát tính hợp hiến của các đạo luật, trong đó có cả những điều ước quốc tế mà Quốc hội phê chuẩn. Sắp tới đây, nếu nước ta thành lập cơ quan tài phán Hiến pháp, thì theo chúng tôi, nhiệm vụ trước tiên của cơ quan này là giám sát tính hợp hiến của các đạo luật và điều ước quốc tế mà Quốc hội đã phê chuẩn. Mục đích của nhiệm vụ này là đảm bảo cho quyền lập pháp không vượt lên trên Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, khắc phục những khiếm khuyết của chính bản thân Quốc hội trong hoạt động lập pháp.

Vấn đề đặt ra là thực hiện nhiệm vụ này, ở nước ta nên tiến hành như thế nào? Phù hợp với kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, theo chúng tôi, cơ quan tài pháp Hiến pháp không tự mình quyết định việc xem xét tính hợp hiến của các đạo luật và điều ước quốc tế đã được Quốc hội phê chuẩn, mà phải thông qua các yêu cầu của các chủ thể nhất định do Hiến pháp hoặc Luật tổ chức cơ quan tài phán Hiến pháp quy định. Đó có thể là Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, một lượng đại biểu Quốc hội xác định, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Nội dung yêu cầu có thể là có căn cứ cho rằng một đạo luật nào đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp về mục đích, về nội dung của một hoặc một số điều luật, về thủ tục ban hành…

Thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ này, cơ quan tài phán Hiến pháp có thể tiến hành giám sát trước hay chỉ giám sát sau khi đạo luật có hiệu lực pháp luật? Xuất phát từ khả năng hiện có của nước ta và kinh nghiệm của nhiều nước, chúng tôi cho rằng, cơ quan tài phán Hiến pháp của nước ta khi mới thành lập chỉ nên giao cho nó thẩm quyền giám sát khi các đạo luật đã có hiệu lực pháp luật và đang còn hiệu lực pháp luật. Giám sát có thể thực hiện cả giám sát trừu tượng và giám sát cụ thể. Giám sát trừu tượng là giám sát trên cơ sở đề nghị của các chủ thể xác định đã nói ở trên. Còn giám sát cụ thể là hình thức giám sát được thực hiện gắn với vụ việc tại toà án. Trong quá trình giải quyết một vụ án cụ thể, nếu xét thấy điều luật đem ra áp dụng có thể không hợp hiến, thì toà án tư pháp yêu cầu toà án tối cao đề nghị với cơ quan tài pháp Hiến pháp xem xét tính hợp hiến của điều luật đưa ra áp dụng.

 2. Theo Hiến pháp và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội hiện hành, thì Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội đều có quyền giám sát các văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Trong trường hợp phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật này có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật thì các cơ quan của Quốc hội có quyền yêu cầu cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật không hợp hiến tự sửa đổi hoặc đề nghị UBTVQH xem xét, đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét, quyết định việc bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta trong thời gian qua cho thấy, cơ chế tài phán về tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật nói trên kém hiệu lực và hiệu quả. Vì thế đối với những văn bản này, thông qua hoạt động giám sát của mình, khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp thì yêu cầu cơ quan tài phán Hiến pháp bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó thì hợp lý hơn. Như vậy, thẩm quyền bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật dưới luật không nên giao cho Quốc hội, mà chuyển cho cơ quan tài phán Hiến pháp. Làm như vậy vừa đảm bảo cho cơ quan Quốc hội là cơ quan lập pháp chứ không phải là cơ quan tài phán, lại vừa đảm bảo tính chuyên sâu của các phán quyết. Ngoài nhiệm vụ tài phán các đạo luật và các điều ước quốc tế mà Quốc hội đã phê chuẩn, cơ quan tài phán Hiến pháp của nước ta còn có nhiệm vụ tài phán các văn bản quy phạm dưới luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp.

 3. Trong cơ chế phân công quyền lực nhà nước ở nước ta, theo Hiến pháp, UBTVQH được giao nhiệm vụ giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Việc giải thích Hiến pháp nhằm đảm bảo sự thống nhất và ổn định trong cách hiểu về nội dung và ý nghĩa của các quy phạm Hiến pháp, là nhiệm vụ cực kỳ quan trọng để bảo vệ Hiến pháp. Tiếc rằng, nhiệm vụ này ở nước ta thực hiện rất yếu, nếu không muốn nói là hầu như chưa được thực hiện. Để hoạt động giải thích Hiến pháp được thực hiện có hiệu quả trong thực tế, theo chúng tôi, nhiệm vụ này cần giao cho cơ quan tài phán Hiến pháp như kinh nghiệm phổ biến của nhiều nước. Vấn đề đặt ra là việc giải thích Hiến pháp ở nước ta có gắn với các vụ việc cụ thể khi có yêu cầu như một số nước đã làm, hay chỉ tiến hành giải thích theo một quy trình độc lập không gắn với các vụ việc cụ thể. Xuất phát từ thực tiễn nước ta, nhất là năng lực hiện có, chỉ nên giao cho cơ quan tài phán Hiến pháp nhiệm vụ giải thích Hiến pháp theo một quy trình được luật quy định không gắn với các vụ việc cụ thể và chỉ thực hiện khi có đề nghị của một hay một số chủ thể nhất định. Có thể đó là các đại biểu Quốc hội, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… có quyền yêu cầu giải thích Hiến pháp. Việc giải thích này trở thành chuẩn mực có tính bắt buộc chung. 

Trên đây là ba nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tài phán Hiến pháp nếu được thành lập ở Việt Nam trong thời gian tới. Đây là ba nhiệm vụ và quyền hạn hàng đầu, rất cơ bản và quan trọng của cơ quan tài phán Hiến pháp ở nước ta. Cả ba nhiệm vụ và quyền hạn này đều xuất phát từ khiếm khuyết trong cơ chế tổ chức và phân công quyền lực nhà nước ở nước ta, từ sự yếu kém của cơ chế bảo vệ Hiến pháp hiện có. Nghĩ rằng, khi cơ quan tài phán Hiến pháp ra đời và đảm đương ba nhiệm vụ nói trên, làm tốt được ba nhiệm vụ đó, thì có thể nói, việc bảo vệ Hiến pháp - báu vật quốc gia - sẽ có bước tiến vượt bậc do cơ chế bảo vệ Hiến pháp được hoàn thiện hơn, tổ chức và phân công quyền lực nhà nước hợp lý, hiệu lực và hiệu quả hơn.

Như vậy, từ ba nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan tài phán Hiến pháp nói trên, có thể hình dung chức năng của nó là bảo vệ Hiến pháp bằng tài phán tính hợp hiến của các đạo luật của Quốc hội và các văn bản quy phạm dưới luật của các cơ quan và cá nhân ở tầng cao nhất của tổ chức bộ máy nhà nước và giải thích chính thức Hiến pháp.

Ngoài ba nhiệm vụ và quyền hạn nói trên, theo kinh nghiệm của nhiều nước, cơ quan tài phán Hiến pháp còn đảm đương các nhiệm vụ và quyền hạn khác như: giải quyết khiếu kiện đối với văn bản, hành vi vi phạm Hiến pháp của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền; giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước; giải quyết khiếu kiện trong các cuộc bầu cử và trưng cầu ý dân; xem xét các vấn đề liên quan đến việc miễn nhiệm đại biểu Quốc hội và cách chức các quan chức nhà nước; tham gia luận tội quan chức cao cấp của nhà nước; phán quyết về tính hợp hiến trong mục đích và hoạt động của các đảng phái chính trị; giải tán đảng phái chính trị… Những thẩm quyền trên đây của cơ quan tài phán Hiến pháp, đối với nước ta, chưa trở thành vấn đề cấp thiết, chưa phù hợp với thực tiễn nước ta. Nghĩ rằng trong quá trình phát triển, sau khi cơ quan tài phán Hiến pháp ra đời và đi vào hoạt động, thực tiễn đòi hỏi đến đâu sẽ từng bước bổ sung và hoàn thiện đến đó. Chúng ta không sợ với ba nhiệm vụ và quyền hạn nói trên, cơ quan tài phán Hiến pháp ít có nội dung hoạt động. Nếu dân chủ hoá đời sống xã hội ngày càng được mở rộng, năng lực và trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình tài phán tính hợp hiến ngày càng cao, thì việc hoàn thành được ba nhiệm vụ và quyền hạn nói trên của cơ quan tài phán Hiến pháp ở nước ta không phải là một công việc đơn giản, nhẹ nhàng mà là một công việc đầy khó khăn và nặng nề./.