BÀN VỀ LẬP HIẾN

TS. Vũ Đức Khiển

Nguyên Ủy viên Ủy ban Thường Vụ Quốc hội,

Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội

Trong bốn bản Hiến pháp của nước ta, từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992 đều ghi nhận một quan điểm rất quan trọng và cơ bản là: ở nước ta, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhưng cho đến nay, các nhà nghiên cứu khoa học pháp lý vẫn đang có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm quyền lực nhà nước và nhân dân ta thực hiện quyền lực đó như thế nào và bằng cách nào.

 1. Quyền lực nhà nước và quyền lực nhà nước của nhân dân

Về quyền lực nhà nước, có ý kiến cho rằng “suy cho cùng thì quyền lực nhà nước là sự quản lý của nhà nước đối với xã hội trên cơ sở pháp luật và việc tuân thủ, chấp hành pháp luật của mọi cá nhân, tổ chức”[1]. Ý kiến khác lại khẳng định “xét về bản chất thì quyền lực nhà nước là quyền lực của giai cấp thống trị. Nó được thực hiện bằng cả một hệ thống chuyên chính do giai cấp thống trị đặt ra”[2]. Người đưa ra ý kiến khác lại hiểu quyền lực nhà nước là “sức mạnh hay (khả năng) của nhà nước có thể bắt các chủ thể khác trong quốc gia (các tổ chức, cá nhân, giai cấp, tầng lớp) phải phục tùng ý chí của nó”[3].

Trong xã hội hiện đại có nhiều loại quyền lực như quyền lực chính trị, quyền lực kinh tế, quyền lực nhà nước, quyền lực tôn giáo... trong đó, quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước là hai loại quyền lực quan trọng và có quan hệ mật thiết với nhau. Trong Tuyên ngôn của Đảng Cộng sản, C.Mác và Ph.Ăngghen đã viết “Quyền lực chính trị theo đúng nghĩa của nó là bạo lực có tổ chức của một giai cấp để trấn áp một giai cấp khác”[4]. Khi phân tích bản chất của nhà nước, C.Mác và Ph.Ăngghen khẳng định “Nhà nước chẳng qua chỉ là một bộ máy trấn áp của giai cấp này đối với một giai cấp khác”[5]. Như vậy, trong một nhà nước có một đảng cầm quyền thì rất khó phân biệt rạch ròi giữa quyền lực nhà nước với quyền lực chính trị của đảng cầm quyền. Quyền lực chính trị là quyền lực thống nhất của một giai cấp hay của một liên minh giai cấp, không thể phân chia ra quyền lực trong các lĩnh vực hoạt động như quyền lực nhà nước phân chia thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Và khi một giai cấp hay một liên minh giai cấp cầm quyền thì quyền lực chính trị được thực hiện trước hết thông qua các cơ quan nhà nước và nó chỉ có thể bị chia sẻ khi liên minh giai cấp cầm quyền thành lập chính phủ liên hiệp[6]. Có lẽ vì thế mà đã có nhà nghiên cứu cho rằng, trong xã hội có giai cấp và đấu tranh giai cấp thì quyền lực chính trị là nội dung bản chất của quyền lực nhà nước, mặc dù xét về bản chất thì quyền lực nhà nước luôn đại diện cho quyền lực công cộng. Cùng với sự hình thành của nhà nước với tư cách là bộ máy quyền lực công cộng, các lực lượng xã hội, các giai cấp đều muốn chiếm giữ quyền lực công cộng đó để phục vụ lợi ích của mình và khi giai cấp mạnh nhất giành được bộ máy quyền lực nhà nước thì giai cấp đó trở thành chủ sở hữu quyền lực chính trị[7]. Những ý kiến trên đây về quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước đã căn cứ vào một luận điểm rất quan trọng của V.I.Lênin là: “Vấn đề chính quyền nhà nước nhất định là vấn đề chủ yếu nhất của mọi cuộc cách mạng. Giai cấp nào giữ chính quyền? Điều đó quyết định tất cả”[8].

Để hiểu rõ khái niệm quyền lực nhà nước, chúng ta cần tìm hiểu khái niệm quyền lực. Từ điển Hán - Việt ghi: “Quyền lực là sức mạnh có thể cưỡng chế người ta phục tùng mình”[9]. Như vậy hai từ nhà nước trong cụm từ quyền lực nhà nước nói lên bản chất của quyền lực đó.

Từ những nội dung đã trình bày trên đây, chúng tôi cho rằng, quyền lực nhà nước là sức mạnh của nhà nước bắt buộc mọi người phải phục tùng ý chí của nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước, bằng bộ máy nhà nước do mình tổ chức ra. Vậy quyền lực nhà nước của nhân dân, theo chúng tôi, là sức mạnh của nhân dân bắt buộc mọi người phải phục tùng ý chí của nhân dân thông qua các cơ quan nhà nước do nhân dân tổ chức ra.

 Trong Tuyên ngôn độc lập ngày 2/9/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhắc đến những nội dung rất quan trọng trong bản Tuyên ngôn độc lập của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ năm 1776 và Tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền của Cộng hòa Pháp năm 1789, đồng thời phân tích quá trình đấu tranh anh dũng và kiên cường của nhân dân ta để đánh đổ xiềng xích thực dân gần 100 năm, gây dựng nên nước Việt Nam độc lập và “Trịnh trọng tuyên bố với thế giới rằng: Nước Việt Nam có quyền hưởng tự do và độc lập và thực sự đã trở thành một nước tự do độc lập. Toàn thể dân tộc Việt Nam quyết đem tất cả tinh thần và lực lượng, tính mạng và của cải để giữ vững quyền tự do, độc lập ấy”[10].

Sự kiện có ý nghĩa lịch sử to lớn trên đây đã chứng minh, quan điểm “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” không phải mới xuất hiện mà đã được đưa ra cách đây hơn 200 năm trước trong bản Tuyên ngôn bất hủ của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ và Cộng hòa Pháp. Năm 1776, những người đại diện cho nhân dân 13 bang ở Mỹ đã khẳng định “Chính phủ phải được thành lập gồm những người lấy quyền lực chính đáng của mình từ sự nhất trí của nhân dân, rằng bất cứ khi nào Chính phủ trở thành nguyên nhân phá hủy mục đích đó thì nhân dân có quyền thay đổi hoặc xóa bỏ và thiết lập Chính phủ mới”[11]. Sau đó, vào năm 1789 những người đại diện nhân dân Pháp thành lập Quốc hội lại tuyên bố rằng: “Mục đích của các tổ chức chính trị là gìn giữ các quyền tự nhiên và không thể tước bỏ của con người... Nguồn gốc của mọi quyền lực về bản chất nằm trong quốc gia xã hội có quyền bắt buộc mọi công chức phải báo cáo về công việc quản lý của họ”[12]. Như vậy, tuy cách diễn đạt có khác nhau nhưng trong hai bản Tuyên ngôn đều có một nội dung quan trọng là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Để khẳng định, bảo đảm và thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân ở nước ta, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã kế thừa tư tưởng “dân là gốc” trong truyền thống chính trị ở Việt Nam và những tư tưởng hiện đại về dân chủ, đặc biệt là những tư tưởng cơ bản của chủ nghĩa Mác - Lênin. Chúng ta biết rằng, trong tác phẩm “Phê phán triết học pháp quyền của Hêghen”, lần đầu tiên C. Mác đã trình bày một cách có hệ thống quan điểm của mình về dân chủ và nhà nước thông qua việc phê phán quan điểm của Hêghen trong lĩnh vực triết học pháp quyền, coi nhân dân là “vật liệu”, là “phương tiện” biểu đạt nội dung ý niệm nhà nước. C. Mác cho rằng, nhân dân là chủ thể đích thực của nhà nước, bởi vậy xét về thực chất nhà nước không có chủ quyền mà chỉ nhân dân mới có chủ quyền. Từ luận điểm cơ bản này, C. Mác đi đến một kết luận hết sức quan trọng là: “Chế độ dân chủ là bản chất của bất kỳ nhà nước nào. Chế độ dân chủ quan hệ với mọi hình thức khác nhau của nhà nước”[13]. Là người kế tục xuất sắc và phát triển lên đỉnh cao học thuyết của C.Mác và Ph.Ăngghen, trong cuốn “Nhà nước và cách mạng”, V.I. Lênin đã chỉ rõ chế độ dân chủ là một hình thức nhà nước, là một trong những hình thái của nhà nước. Chế độ dân chủ có nghĩa là chính thức thừa nhận quyền bình đẳng giữa những công đân, thừa nhận cho mọi người được quyền ngang nhau trong việc xác định cơ cấu nhà nước và quản lý nhà nước[14]. Thấu hiểu sâu sắc tư tưởng này, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã diễn đạt rất dễ hiểu như sau Nước ta là nước dân chủ, nghĩa là nước nhà do dân làm chủ”[15]. “Nhân dân” và “dân” là các thuật ngữ mà Người thường dùng có cùng một nội dung được xác định rõ ràng: “Nhân dân là bốn giai cấp công, nông, tiểu tư sản, tư sản dân tộc và những phần tử khác yêu nước”[16]. Do đó, Người đã xác định:

“Nước ta là nước dân chủ

Bao nhiêu lợi ích đều là vì dân

Bao nhiêu quyền hạn đều là của dân

Công việc đổi mới và xây dựng là trách nhiệm của dân

Chính quyền từ xã đến Chính phủ do dân cử ra

Đoàn thể từ trung ương đến xã do dân tổ chức nên

Nói tóm lại, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân[17].

Trong một bài viết khác, Chủ tịch Hồ Chí Minh lại chỉ rõ, Chính phủ cộng hòa dân chủ của của ta “là đầy tớ chung của nhân dân, từ Chủ tịch toàn quốc đến làng. Dân là chủ thì Chính phủ phải là đầy tớ... Nếu Chính phủ làm hại dân thì dân có quyền đuổi Chính phủ”[18]. Thật khó có cách diễn đạt khác ngắn gọn, đơn giản hơn quan điểm “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” và “Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân” như Chủ tịch Hồ Chí Minh đã viết.

 Chỉ sau một ngày đọc bản Tuyên ngôn độc lập, trong phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời, ngày 3/9/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói “trước chúng ta bị chế độ quân chủ chuyên chế cai trị, rồi đến chế độ thực dân không kém phần chuyên chế nên nước ta không có Hiến pháp, nhân dân ta không được hưởng quyền tự do, dân chủ. Chúng ta phải có một Hiến pháp dân chủ”[19]. Điều này chỉ ra rằng, tuy quyền lực nhà nước của nhân dân ta đã được xác lập trên thực tế sau cách mạng tháng Tám thành công và sau khi Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc bản Tuyên ngôn độc lập, nhưng Chủ tịch Hồ Chí Minh đã hiểu sâu sắc rằng, chỉ sau khi có một Quốc hội được bầu bằng cuộc Tổng tuyển cử và Quốc hội thông qua Hiến pháp thì quyền lực nhà nước của nhân dân ta mới được xác lập về mặt pháp lý. Sau khi có Hiến pháp năm 1946, để khẳng định quyền lực nhà nước của nhân dân, tại Điều thứ nhất của Hiến pháp đã ghi rõ: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, trai gái, giầu nghèo, giai cấp, tôn giáo”.

Trên đây, chúng tôi đã trình bày rất khái quát quá trình xác lập quyền lực nhà nước của nhân dân trong những năm đầu khai sinh nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa. Quá trình đó đang được kế thừa và phát huy khi Đảng ta khẳng định “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Cần xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân”[20].

2. Hai hình thức thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân ở nước ta

Trong bốn bản Hiến pháp của nước ta, sau khi đã khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, đều có quy định tiếp theo là nhân dân (cử tri) bầu người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của mình làm Nghị viên - đại biểu Quốc hội (ĐBQH) tham gia Nghị viện - Quốc hội để giải quyết, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, đồng thời cũng quy định quyền phúc quyết, quyền tham gia trưng cầu ý dân để nhân dân trực tiếp quyết định “những vấn đề quan hệ đến vận mệnh quốc gia” hay theo “quyết định thực hiện việc trưng cầu ý dân” của Quốc hội do Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) tổ chức thực hiện.

Trong khoa học pháp lý, người ta gọi đây là hai hình thức nhân dân sử dụng để thực hiện quyền lực nhà nước của mình: dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VIII (tháng 6/1997) đã khẳng định “tiếp tục phát huy tốt hơn và nhiều hơn quyền làm chủ của nhân dân qua các hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia xây dựng và bảo vệ Nhà nước, nhất là việc giám sát, kiểm tra của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước”[21]. Trước đó, tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (tháng 12/1986) Đảng ta đã nêu khẩu hiệu: “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra và yêu cầu các cấp ủy đảng thực hiện có nền nếp khẩu hiệu đó”[22] cũng là để khẳng định: ở nước ta quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Biểu hiện rõ nét nhất của hình thức dân chủ đại diện ở nước ta là việc tổ chức và hoạt động của Quốc hội - cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân cả nước, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Tính chất đại diện thể hiện rõ nét nhất ở sự hình thành của Quốc hội - cơ quan duy nhất ở nước ta bao gồm những người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội do cử tri cả nước bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Tính chất đại diện cao của Quốc hội còn thể hiện ở chỗ, Quốc hội bao gồm những đại biểu đại diện cho khối đại đoàn kết dân tộc, khối đại đoàn kết toàn dân trong cả nước. 

Quốc hội có những nhiệm vụ, quyền hạn rất lớn, rất quan trọng như quyền lập hiến, lập pháp, quyền quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, về nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh của đất nước, những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 đã quy định rõ 14 nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội. Về vấn đề này, chúng tôi thấy có một điểm tiến bộ, thể hiện đúng nguyên tắc của nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang xây dựng là ở đây không quy định Quốc hội có quyền “tự định cho mình những nhiệm vụ, quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết” như trong Hiến pháp năm 1959 (Điều 50) và trong Hiến pháp năm 1980 (Điều 83). Chúng tôi đưa ra nhận định trên đây là để bày tỏ sự đồng ý với ý kiến cho rằng, Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, được nhân dân ủy quyền thực hiện một phần quyền lực nhà nước của nhân dân “chứ không phải nhân dân trao hết thảy quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội”[23].

Khi nói nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước của mình bằng hình thức dân chủ đại diện nhất định phải bình luận đến chế định giám sát của nhân dân và việc thực hiện chế định ấy đối với việc thực hiện những quyền mà mình đã ủy thác cho cơ quan đại diện - cơ quan được ủy quyền và người đại diện - người được ủy quyền.

Hình thức thứ hai để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước của mình là hình thức dân chủ trực tiếp. Đó là việc cử tri trực tiếp biểu quyết để quyết định theo đa số một vấn đề, một chủ trương quan trọng của đất nước qua cuộc trưng cầu ý dân. Việc dân phúc quyết những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia hay hay Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân đều đã được quy định trong 4 bản Hiến pháp của nước ta (nhưng do chưa có Luật về Trưng cầu ý dân nên chúng ta chưa thực hiện được một cuộc trưng cầu ý dân nào). Hình thực dân chủ trực tiếp và hình thức dân chủ đại diện có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Theo hình thức dân chủ đại diện thì những vấn đề, những chủ trương quan trọng của đất nước do cơ quan đại diện - mà thực chất là cơ quan nhà nước - quyết định, vì cơ quan này đã được nhân dân ủy quyền. Còn với hình thức dân chủ trực tiếp thì cử tri quyết định, nhưng không phải do cử tri trực tiếp tổ chức cuộc bỏ phiếu mà cũng phải do cơ quan nhà nước - cơ quan được nhân dân ủy quyền - tổ chức cuộc trưng cầu ý dân. Song, đặc trưng cơ bản nhất của hình thức dân chủ trực tiếp là cơ quan nhà nước chỉ có vai trò là người thư ký, là trọng tài ghi nhận, tổng hợp ý kiến của cử tri. Ý kiến của đa số cử tri tham gia bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực pháp lý cao hơn quyết định của mọi cơ quan nhà nước, kể cả của Quốc hội. Vì thế, để tổ chức cuộc trưng cầu ý dân đạt kết quả thực sự đòi hỏi phải có nhiều yếu tố, trong đó yếu tố quan trọng nhất là trình độ dân trí[24]. Như vậy, có thể nói rằng, còn một khoảng cách khá xa giữa việc khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân với việc nhân dân trực tiếp thực hiện quyền lực đó trên thực tế. Song, khi chúng ta đã khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công rành mạch giữa các cơ quan nhà nước thực hiện ba quyền là lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì trưng cầu ý dân về những nội dung quy định trong Hiến pháp là việc nhất thiết phải thực hiện.

Đảng và Nhà nước ta đã thấy cần phải có Luật Trưng cầu dân ý, nên ngay trong Hiến pháp năm 1946 đã có quy định tại Điều 32: “Cách thức phúc quyết sẽ do Luật định”. Năm 2006, dự án Luật Trưng cầu ý dân đã được chuẩn bị công phu (có bản Dự thảo lần thứ 10 và Tờ trình Quốc hội xem xét tại kỳ họp thứ 10). Nhưng khi góp ý với cơ quan dự thảo luật thì “Tập thể thường trực Chính phủ cho rằng Dự án luật chưa đạt những yêu cầu đề ra nên đề nghị UBTVQH cân nhắc chưa trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 10 này”[25]. Đề nghị của Thường trực Chính phủ được UBTVQH đồng tình, nên không đưa Dự án này vào chương trình kỳ họp.

Để bảo đảm thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân, chúng tôi kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như sau:

Một là, khi Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 thì xem xét lại nội dung quy định tại Điều 6 là: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” vì quy định như vậy là thiếu hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước của mình; sửa điểm 14 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 từ “14. Quyết định việc trưng cầu ý dân” thành “14. Quy định về trưng cầu ý dân” để khẳng định rằng, Quốc hội có nhiệm vụ ban hành Luật Trưng cầu ý dân, chứ không phải chỉ quyết định trưng cầu ý dân về một vấn đề, một chủ trương khi xét thấy cần thiết, nhưng lại chưa có quy trình, thủ tục, trình tự thực hiện.

Hai là, Quốc hội cho rà soát để sửa đổi những quy định trong pháp luật về bầu cử nhằm tạo ra tính “ganh đua” giữa các ứng cử viên, khắc phục tình trạng “quân đỏ, quân xanh” trong hiệp thương và ấn định danh sách ứng cử viên.

Ba là, Quốc hội đã ban hành Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội nhưng chưa có những quy định cụ thể về quy trình, thủ tục, trình tự để cử tri thực hiện quyền bãi nhiệm đại biểu Quốc hội theo quy định tại Điều 7 Hiến pháp năm 1992 và Điều 56 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001. Bởi vậy, chúng tôi kiến nghị Quốc hội bổ sung những quy định cụ thể về quy trình, trình tự, thủ tục để cử tri thực hiện quyền bãi nhiệm đối với đại biểu “không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân”. Về ý nghĩa và tầm quan trọng của chế định bãi nhiệm, V.I. Lênin đã chỉ cho chúng ta thấy rằng “mọi cơ quan được bầu ra hay mọi hội nghị đại biểu đều có thể coi là có tính chất dân chủ chân chính và đại biểu thực sự cho ý chí của nhân dân, khi nào quyền bãi nhiệm của cử tri đối với những người trúng cử được thừa nhận và được áp dụng”[26].