BÀN VỀ LẬP HIẾN

PGS, TS. Nguyễn Như Phát

Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật

1. Vài nét về lịch sử

Tài phán hiến pháp nói chung là một trong những thiết chế xuất hiện trong quá trình phân thân sự thống trị của nhà nước. Tư tưởng về tài phán hiến pháp bắt nguồn từ lịch sử phát triển của châu Âu và Bắc Mỹ. Những yếu tố hình hài của tài phán hiến pháp đã manh nha xuất hiện khi cơ quan tòa án phải đối mặt với những vấn đề của hiến pháp liên quan đến trật tự pháp lý cơ bản của cộng đồng[1].

Trên lãnh thổ của nước Đức ngày nay, dưới thời trung cổ thuộc đế chế La Mã, người ta đã chứng kiến vào năm 1235 việc thiết lập trong hệ thống tòa án vương triều và được ghi nhận trong hiến pháp của đất nước tự do vùng Mainz (nay thuộc Đức) một Tòa án tối cao vương triều (Koenigliches Hofgericht) với thẩm quyền giải quyết các đơn kiện liên quan đến các quyền và tài sản của vương triều, liên quan đến tranh chấp giữa các thành viên của vương triều hoặc các vụ việc về thoái quyền của các tòa án địa phương. Tòa án này được đổi tên thành tòa án bồi thẩm đế chế (Reichskammergericht) và còn xét xử cả những vụ việc từ các bản án của tòa án địa phương liên quan cả các thần dân ngoại lai. Trong cách nhìn của các nhà khoa học Đức, việc này có bản chất tương tự như thủ tục giải quyết khiếu nại hiến pháp tại Tòa án hiến pháp ngày nay. Bên cạnh đó, cùng với thời gian, người ta còn thiết lập một Hội đồng đế chế (Reichshofrat) với bản chất pha trộn của cơ quan tư pháp và hành pháp mà trong nhiều trường hợp, nguyên đơn có thể lựa chọn cơ quan này hoặc Tòa bồi thẩm. Cũng dưới chế độ cai trị của La Mã, từ thế kỷ 14, người ta đã biết đến những tòa án trọng tài được lựa chọn (Ad-Hoc) để giải quyết những tranh chấp giữa các chính đảng và sau này hình thành nên tòa án trọng tài quy chế, giải quyết tranh chấp giữa các hầu vương (1338).

Khi đế chế La Mã sụp đổ trên đất Đức (1806) cũng là khi chấm dứt hệ thống tòa án La Mã của dân tộc Đức. Lúc đó, Liên hiệp Đức đã không ưa dùng những thiết chế tòa án tương tự như của La Mã. Thay vào vị trí của các tổ chức tài phán "đặc biệt” dưới thời La Mã, người Đức đã đề cao vai trò của Quốc hội Liên bang[2] với tính cách là thiết chế tối cao để triệu tập một tòa án nhằm giải quyết những tranh chấp giữa các thành viên của Liên bang. Trong một số trường hợp cụ thể, Quốc hội Liên bang sẽ giữ vai trò như một toà án trọng tài trong các tranh chấp giữa các tiểu bang.

Tuy nhiên, thế kỷ 19 vẫn là thời kỳ không rõ ràng về một thiết chế (cơ quan) tài phán hiến pháp của Liên bang. Ở Liên minh Bắc Đức vào năm 1867 và tại Đế chế Đức vào năm 1871, Quốc hội liên bang đã phải "đầu hàng" trước tư tưởng thiết lập một tòa án của Liên bang để giải quyết các tranh chấp hiến pháp.

Phải đến thời Cộng hòa Weimar những tư tưởng và xu hướng thiết lập một nền tài phán hiến pháp mới thắng thế. Vào năm 1925, Tòa án đế chế Đức đã quyết định cấm các thẩm phán áp dụng các văn bản luật vi hiến và mở đường cho việc kiểm tra tính phù hợp của pháp luật tiểu bang với pháp luật liên bang. Trên tinh thần đó, vấn đề hợp hiến của các văn bản pháp luật chính thức được kiểm tra bằng con đường tòa án. Tuy nhiên, nền Cộng hòa Weimar vẫn chưa lường trước được yêu cầu của tài phán hiến pháp là phải giải quyết các tranh chấp giữa các thiết chế của Liên bang và giải quyết khiếu nại hiến pháp của công dân (một trong hai chức năng cơ bản của Tòa án hiến pháp hiện nay, bên cạnh chức năng kiểm tra tính hợp hiến của các đạo luật).

Trong khi đó, trong nền cộng hòa Weimar, ở các tiểu bang, nền tài phán hiến pháp lại phát triển khá mạnh. Tại nhiều tiểu bang, tài phán hiến pháp đã được trao cả nhiệm vụ giải quyết các tranh chấp giữa chính phủ và cơ quan dân cử (quốc hội tiểu bang) cũng như các khiếu nại hiến pháp.

Nước Đức khởi xướng và bại trận trong hai cuộc đại chiến thế giới. Trong suốt thời kỳ này, vấn đề tài phán hiến pháp không trở nên thời sự và hiệu lực của hệ thống tài phán hiến pháp cũng vì thế mà dường như bị lãng quên hoặc thậm chí bị vô hiệu. Vấn đề tài phán hiến pháp ở Đức chỉ có thể được hâm nóng khi nước Đức bại trận xây dựng hiến pháp (Luật cơ bản) mới của mình.

Trong quá trình soạn thảo hiến pháp mới, các chính khách và giới khoa học của CHLB Đức đã có dịp nghiên cứu và tổng kết những kinh nghiệm tiến bộ của quá khứ trong việc thiết lập một nền tài phán hiến pháp độc lập. Trên cơ sở đó, cùng với nỗi kinh hoàng, và thất vọng về thời kỳ Đức Quốc xã mà một trong những nguyên nhân của nó là chế độ vô luật, người Đức đã quyết tâm xây dựng một trật tự pháp quyền hiện đại mà một trong những yếu tố của nó là một nền tài phán hiến pháp độc lập, có đủ sức mạnh, trong đó có mục tiêu là ngăn chặn nguy cơ phục hồi chế độ cũ. Cuối cùng, ngày 23/5/1949, Hiến pháp của CHLB Đức đã công bố và tại Điều 94 Tòa án hiến pháp đã được hiến định. Căn cứ vào Khoản 2, Điều 94 Hiến pháp ngày 16/4/1951, Luật về Tòa án hiến pháp được công bố[3] và tại Điều 1 của Luật, Tòa án hiến pháp CHLB Đức được xác định là "tòa án tự chủ và độc lập với tất cả các cơ quan hiến pháp khác”.

Như vậy, khác với mô hình ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, CHLB Đức thiết lập một hệ thống tài phán hiến pháp có thiết chế riêng, với chức năng và nhiệm vụ khá rõ ràng, cụ thể và có vị trí pháp lý, chính trị rất cao. Đến nay, mô hình này đã gây được ảnh hưởng đến hệ thống tài phán ở nhiều nước châu Âu và châu Á như Thái Lan, Campuchia, một số nước thuộc Liên bang Xô viết cũ...

Là một quốc gia liên bang, các tiểu bang của CHLB Đức cũng thiết lập các Tòa án hiến pháp của các Tiểu bang với mô hình tương tự như của nhà nước Liên bang.

2. Vị trí của Tòa án hiến pháp Liên bang trong bộ máy Nhà nước

Theo mô hình của Đức, vai trò và vị trí của Tòa án hiến pháp Liên bang được xem xét dưới hai phương diện:

Là một cơ quan tòa án

Tòa án hiến pháp Liên bang là cơ quan tòa án cao nhất trong hệ thống tòa án Liên bang và được coi là “Tòa án của các loại tòa án”. Điều này cũng không có nghĩa là Tòa án hiến pháp là nơi diễn ra trình tự giám đốc thẩm hay giám sát, xét xử lại các bản án của các tòa án tư pháp hay tòa án chuyên trách[4]. Tòa án hiến pháp Liên bang tồn tại độc lập (về tổ chức và thẩm quyền) với tất cả các tòa án khác.

Để Tòa án hiến pháp Liên bang không trở thành "túi đựng" của mọi loại tranh chấp trong xã hội và đồng thời vẫn đảm bảo tính độc lập trong xét xử của tất cả các cơ quan tòa án, mô hình Tòa án hiến pháp Liên bang Đức đã thiết kế những “bộ lọc” theo nguyên tắc bổ trợ thứ yếu (Subsidaeriaet), theo đó, Tòa án Hiến pháp, sau khi có thủ tục đặc biệt về thụ lý, Tòa án chỉ giải quyết những việc: (i) có liên quan trực tiếp đến Hiến pháp, đến quyền cơ bản của công dân; (ii) có ý nghĩa chính trị pháp lý quan trọng; và, (iii) sau khi tận dụng hết các khả năng và cơ hội tại các tòa án Liên bang mà trật tự pháp lý vẫn chưa được đảm bảo. Việc giải quyết loại vụ việc này được tiến chủ yếu trong trình tự và thủ tục giải quyết "khiếu nại hiến pháp".

Là một thiết chế hiến định độc lập

Khác với ở nhiều nước khác, thí dụ như ở Hoa Kỳ, Tòa án hiến pháp CHLB Đức là một cơ quan độc lập được hiến pháp thiết lập, tồn tại bên cạnh các cơ quan tối cao của Nhà nước như Quốc hội, Chính phủ và Tòa án tối cao Liên bang, mặc dù trình tự và thủ tục thiết lập cơ quan này khá đặc thù so với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Theo chế độ phân quyền ở Đức, thì Tòa án hiến pháp Liên bang không phải là cơ quan của Quốc hội, không chịu sự giám sát của Quốc hội, Chính phủ hay Tòa án tối cao Liên bang. Ngược lại cần thấy rằng, trong quá trình thực hiện chức năng của mình, Tòa án Hiến pháp còn kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản pháp luật của Quốc hội và có thể tuyên bố tính vi hiến và chấm dứt hiệu lực thi hành các luật của Quốc hội. Tuyên bố này sẽ được thực thi vì, theo pháp luật, mọi quyết định hay tuyên bố của Tòa án hiến pháp Liên bang có giá trị như một đạo luật. Việc thực hiện nhiệm vụ này được tiến hành trong loại trình tự và thủ tục tại Toà án Hiến pháp được gọi là "kiểm tra quy phạm trừu tượng".

Bên cạnh đó, tuy là một trong các thiết chế hiến pháp song pháp luật lại cho phép Tòa án hiến pháp Liên bang dàn xếp, giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền giữa Chính phủ và Quốc hội Liên bang, giữa chính quyền và pháp luật Liên bang với chính quyền và pháp luật của các tiểu bang, giữa các đảng phái chính trị; về những đơn kiện chống lại Tổng thống, các bộ trưởng hay thẩm phán và về những biện pháp khác nhằm bảo vệ trật tự hiến pháp…

Là một cơ quan độc lập, Tòa án hiến pháp Liên bang có hệ thống nhân sự và một ngân sách độc lập. Ngân sách của Tòa án hiến pháp Liên bang do chính cơ quan này thiết lập và khi được thông qua trong toàn bộ ngân sách Liên bang (dưới dạng một đạo luật). Khi đó, ngân sách của Tòa án Hiến pháp Liên bang trở nên độc lập và do chính cơ quan này quản lý.

3. Tổ chức và nhiệm vụ của Tòa án hiến pháp Liên bang

Tổ chức

Điều 94 Hiến pháp CHLB Đức quy định: "1. Tòa án Hiến pháp Liên bang được cơ cấu bởi các thẩm phán Liên bang và các thành viên khác. Một nửa số thành viên[5] do Quốc hội bầu, nửa còn lại do Hội đồng Liên bang bầu. Các thành viên của Tòa án hiến pháp Liên bang không được kiêm nhiệm tại Quốc hội Liên bang, Hội đồng Liên bang, Chính phủ Liên bang hay tại các cơ quan tương tự của một tiểu bang…".

Điều 2, Luật tổ chức Tòa án hiến pháp Liên bang quy định: "1. Tòa án hiến pháp Liên bang có cơ cấu gồm hai Tòa,

 2. Trong mỗi Tòa được bầu tám thẩm phán,

 3. Ba trong số thẩm phán của mỗi tòa được bầu từ số thẩm phán của các Tòa án tối cao của Liên bang. Chỉ nên bầu cho những thẩm phán đã có ít nhất ba năm công tác tại một cơ quan tòa án tối cao của Liên bang".

Với các quy định trên đây cho thấy, Thẩm phán của Tòa án hiến pháp Liên bang không chỉ bao gồm những người là thẩm phán chuyên nghiệp. Điều này lý giải một vấn đề đặc thù thuộc nhiệm vụ của Tòa án Hiến pháp là: Tòa án Hiến pháp liên bang không chỉ giải quyết những vụ việc mang tính pháp lý thuần túy mà còn giải quyết nhiều vấn đề liên quan đến đời sống chính trị-xã hội của đất nước.

Mặc dù vậy, theo quy định của pháp luật, để trở thành thẩm phán của Tòa án hiến pháp Liên bang không thể là những người chỉ có hiểu biết về chính trị, xã hội. Cũng giống như các thẩm phán chuyên nghiệp (công tác tại các tòa án của Liên bang và tiểu bang), thẩm phán tòa án hiến pháp Liên bang phải có "trình độ thẩm phán"[6]. Bên cạnh đó, những người được bầu phải có độ tuổi tối thiểu là 40 và tối đa là 68, với nhiệm kỳ là 12 năm và không tái nhiệm. Họ không được đồng thời kiêm nhiệm thêm việc giảng dạy đại học luật[7]. Với việc bổ nhiệm trở thành thẩm phán Tòa án hiến pháp Liên bang, mọi quan hệ lao động của họ trong các cơ quan khác đều chấm dứt.

Khác với các thẩm phán ở các Tòa án thông thường, thẩm phán Tòa án Liên bang có một số quy chế đặc thù. Trước hết, họ khác với các thẩm phán thông thường ở chỗ họ không chỉ là các cán bộ của cơ quan Tòa án mà họ là thành viên của một cơ quan hiến pháp. Có lẽ người Đức muốn thể hiện vai trò của các thẩm phán Tòa án hiến pháp Liên bang như những chính khách (nghị sĩ, bộ trưởng). Quả thực là như vậy vì theo quy định, các thẩm phán Tòa án hiến pháp không chịu bất kỳ một sự giám sát hành chính (công vụ) nào. Trong khi đó, các thẩm phán Tòa án tối cao vẫn có thể bị kỷ luật theo quyết định của tòa án công vụ (tòa án kỷ luật)[8].

Luật Tổ chức Tòa án hiến pháp Liên bang quy định rõ là Tòa án này có cơ cấu gồm hai Tòa. Tuy nhiên, khác với các tòa trong các cơ quan tòa án thông thường mà ở đó các tòa chỉ là những bộ phận chuyên môn mà cụ thể là những hội đồng xét xử, không có tư cách về thiết chế thì hai Tòa của Tòa án hiến pháp Liên bang lại có vai trò đặc thù về phương diện thể hiện. Theo đó, mỗi Tòa đều được gọi là Tòa án hiến pháp Liên bang, có vai trò và vị trí bình đẳng với nhau và vì thế thực chất Tòa án hiến pháp Liên bang là một "cặp tòa án song sinh[9]". Như vậy, mỗi Tòa đều có thẩm phán riêng của mình và về nguyên tắc là không được phép điều động, luân chuyển. Việc một thẩm phán của Tòa án này tham gia vào hoạt động của Tòa kia chỉ được phép nếu trong trường hợp khẩn cấp, mà Tòa đó không có đủ năng lực biểu quyết hoặc trong trường hợp giải quyết đơn kiện của Tổng thống Liên bang hay của thẩm phán.

Trong tổ chức và nhiệm vụ của Tòa án hiến pháp Liên bang, Chủ tịch (Chánh án) Tòa án hiến pháp Liên bang giữ vai trò quan trọng. Đây là một nhân vật quan trọng trong hàng ngũ lãnh đạo nhà nước nên sau nhiều tranh luận, nhà làm luật Đức quyết định, Chánh án và Phó chánh án Tòa án phải do Quốc hội và Hội đồng Liên bang bầu ra theo nguyên tắc luân phiên (alternierend). Điều đó có nghĩa là, khi Quốc hội bầu Chánh án thì Hội đồng Liên bang bầu Phó chánh án; ngược lại, đến nhiệm kỳ sau, khi Hội đồng Liên bang bầu Chánh án thì Quốc hội bầu Phó chánh án.

Chánh án và Phó Chánh án[10] phải được bầu ra từ số thành viên của Đoàn chủ tịch Tòa án Hiến pháp Liên bang. Vì sự độc lập và bình đẳng của mỗi Tòa mà chúng đều phải được "đại diện" trong ban lãnh đạo của Tòa án nên pháp luật yêu cầu Chánh án và Phó Chánh án phải thuộc hai Tòa khác nhau và thực tế là hai Chánh tòa.

Như đã trình bày trên đây, các thẩm phán Tòa án hiến pháp khác với thẩm phán thông thường là họ không có "cấp trên" trong cơ quan. Như vậy, hai người đứng đầu hai Tòa này, kể cả Bộ trưởng Bộ tư pháp, đều không có quyền chỉ thị, kỷ luật các thẩm phán. Được coi là người đứng đầu cơ quan, Chánh án chỉ có một chút quyền trong quản lý hành chính đối với các thẩm phán, thí dụ như cho đi công tác. Ngay cả việc cho thẩm phán nghỉ hưu hay miễn nhiệm cũng thuộc quyền của Tổng thống.

Nhiệm vụ

Pháp luật của CHLB Đức phân định rõ những loại vụ việc (tranh chấp) được giải quyết ở mỗi Tòa. Theo đó, những vụ việc liên quan đến mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân được trao cho "Tòa thứ nhất[11]". Trong khi các vụ việc liên quan đến mối quan hệ giữa các bộ phận và nhánh quyền lực khác nhau trong nội bộ Nhà nước thì được trao cho "Tòa thứ hai".

Tòa Thứ nhất xem xét về tính không phù hợp với các quyền cơ bản (được ghi nhận trong Hiến pháp) của một quy định pháp luật cũng như giải quyết những khiếu nại hiến pháp. Đó là các trường hợp:

- Tranh chấp hoặc nghi ngờ về sự phù hợp với Hiến pháp Liên bang của pháp luật Liên bang hay tiểu bang, hay với pháp luật Liên bang của pháp luật tiểu bang, theo đề nghị của Chính phủ Liên bang, của một chính phủ tiểu bang hoặc của 1/3 số đại biểu Quốc hội;

- Về sự phù hợp của một đạo luật của Liên bang hay của tiểu bang với hiến pháp Liên bang, của một đạo luật hay pháp luật khác của một tiểu bang với Luật của Liên bang theo đề nghị của một tòa án.

Tòa thứ hai tập trung giải quyết những vấn đề tranh chấp theo luật công, phát sinh từ mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực (Quốc hội - Chính phủ), giữa các cấp quyền lực (Liên bang - tiểu bang) và các tranh chấp[12] khác theo luật công. Đó là:

- Về việc thực hiện quyền cơ bản của công dân;

- Về việc cấm hoạt động của một đảng chính trị;

- Khiếu nại chống một quyết định của Quốc hội về tư cách đại biểu;

- Khiếu kiện của Quốc hội hay Hội đồng Liên bang chống lại Tổng thống Liên bang;

- Trường hợp giải thích hiến pháp của cơ quan tối cao Liên bang khi có tranh chấp về phạm vi quyền và nghĩa vụ cơ bản;

- Tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của Liên bang và các tiểu bang, đặc biệt liên quan đến việc thực thi pháp luật Liên bang của các tiểu bang hay liên quan đến hoạt động giám sát (của) Liên bang;

- Các tranh chấp khác theo luật công giữa Liên bang và các tiểu bang, hoặc giữa các tiểu bang với nhau cũng như trong nội bộ một tiểu bang, khi chúng không thể được giải quyết bằng tòa án thông thường;

- Trường hợp có nghi ngờ về khả năng trở thành pháp luật Liên bang của pháp luật quốc tế, theo đề nghị của một tòa án;

- Trường hợp một tòa án hiến pháp tiểu bang muốn giải thích hiến pháp liên bang khác với quyết định của Tòa án hiến pháp Liên bang hay của một tòa án hiến pháp tiểu bang khác, theo đề nghị của chính tòa án hiến pháp tiểu bang này;

- Trường hợp có ý kiến khác nhau về vấn đề tiếp tục có hiệu lực của pháp luật Liên bang…

4. Mấy suy nghĩ về bảo hiến ở Việt Nam

Khác với CHLB Đức, Việt Nam không phải là một nhà nước liên bang. Việt Nam cũng không tổ chức bộ máy nhà nước theo chế độ lưỡng viện; Việt Nam cũng không thừa nhận sự đa nguyên chính trị... Đặc biệt, trật tự nhà nước pháp quyền ở Việt Nam cũng không thể có diện mạo và mức độ "phát triển" như ở CHLB Đức; ý thức pháp luật và thói quen tự bảo vệ mình trước công quyền của người Đức cũng có phần mạnh mẽ hơn của người Việt vì, nước Đức là một trong những “chiếc nôi” của xã hội công dân và nhà nước pháp quyền.

Tuy nhiên, không thể phủ nhận một hiện tượng chung giữa Việt Nam và CHLB Đức là, trong quá trình bảo vệ các quyền cơ bản của công dân, được ghi nhận trong Hiến pháp, vẫn luôn có tình trạng là:

- Việc sử dụng hết các khả năng của các hệ thống tài phán[13] mà các quyền cơ bản của công dân vẫn chưa thực sự được đảm bảo,

- Khi áp dụng pháp luật trong quá trình giải quyết các khiếu nại và khiếu kiện của công dân vẫn xuất hiện khả năng không phù hợp với Hiến pháp của một quy định pháp luật hoặc của cả một văn bản pháp luật hay văn bản hành chính.

Thêm vào đó, do sự độc lập (kể cả là tương đối) của cơ quan lập pháp, không thể không tính đến khả năng về sự thiếu đồng bộ giữa đạo luật và Hiến pháp. Vì vậy, xem xét về tính hợp hiến của các đạo luật luôn là vấn đề cần phải quan tâm và giải quyết thường xuyên.

Như vậy, vấn đề bảo hiến luôn là vấn đề chung không chỉ ở một quốc gia nào mà của mọi quốc gia trong thời đại dân chủ.

Trong cơ chế quyền lực của nước ta, một loạt các thiết chế và mô hình tổ chức đã được thiết lập và đi vào hoạt động và ít nhiều cũng có mục tiêu bảo vệ trật tự Hiến pháp. Đó là hệ thống giám sát và sự giám sát tối cao của Quốc hội; hệ thống thẩm tra, thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật; hệ thống và mô hình giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Cuối cùng là áp dụng nguyên tắc về sự lãnh đạo của Đảng trong các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Tuy nhiên, theo tôi, những cơ chế và mô hình trên đây chưa bảo đảm cho một cơ chế và hệ thống bảo hiến có hiệu quả ở nước ta, đặc biệt trong điều kiện xây dựng và phát triển Nhà nước pháp quyền và xã hội công dân.

Tất cả các mô hình, hoạt động giám sát và giải quyết khiếu nại, tuy có tác dụng rất tốt trong đời sống xã hội nước ta nhưng vẫn chưa đem lại khả năng cần thiết và đủ mạnh để bảo vệ trật tự Hiến pháp.

*

* *

Câu chuyện Tòa án hiến pháp ở CHLB Đức trên đây có thể sẽ không đáng để Việt Nam noi theo và Tòa án hiến pháp, với cách tổ chức đa dạng đang tồn tại trên thế giới, cũng chỉ là một trong những phương sách để bảo vệ hiến pháp. Nói khác đi, việc tổ chức một Tòa án hiến pháp chỉ là một phương thức cụ thể hóa tinh thần bảo hiến. Vì vậy, dù vấn đề tổ chức Tòa án hiến pháp ở Việt Nam có thể còn chưa được quyết định[14] song việc tăng cường bảo hiến rõ ràng là một nhu cầu thực sự trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay./.