QUỐC HỘI VIỆT NAM NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

                             Phạm Văn Hùng

                             Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội

1. Khái niệm quyền lực

Trong lịch sử tư tưởng của nhân loại, quyền lực là vấn đề được đề cập rất sớm. Trong các truyền thuyết thần thoại, tôn giáo, các nhà thần học đã xây dựng nên những nhân vật thần thánh có quyền lực siêu phàm, có khả năng tạo ra con người và chi phối mọi hoạt động tự nhiên- xã hội.

Nhiều tác phẩm của các nhà triết học thời cổ đại bàn luận về vấn đề quyền lực. Arixtốt (384- 322 trước công nguyên), người mà theo C.Mác là "nhà tư tưởng vĩ đại nhất thời cổ đại" đã viết tác phẩm "Chính trị Aten" trong đó trình bày những đặc điểm cơ bản của quyền lực. Theo ông, quyền lực không chỉ là cái vốn có của mọi sự vật biết cảm giác, mà của cả giới tự nhiên vô cơ. Từ đó đến nay, con người tiếp tục bàn luận về vấn đề quyền lực song chưa có định nghĩa nào thực sự khoa học được mọi người chấp nhận.

Nhà nghiên cứu chính trị người Mỹ Robert Dahl cho rằng, "quyền lực là khả năng bắt buộc mọi người phải làm cái gì đó mà họ không thể làm khác được"[1].

Max Weber (1864- 1920), nhà xã hội học nổi tiếng của Đức quan niệm quyền lực là "khả năng mà một kẻ hành động trong mối quan hệ xã hội có một vị trí để thực hiện ý chí mong muốn của mình bất chấp sự chống đối"[2].

Từ điển Hán- Việt của tác giả Đào Duy Anh giải thích quyền lực là "cái sức mạnh có thể cưỡng chế người ta phải phục tùng mình"[3].

Các tác giả của cuốn Bách khoa triết học Xô Viết cho rằng, quyền lực là khả năng thực hiện ý chí của mình có tác động đến hành vi, phẩm hạnh của người khác nhờ một phương tiện nào đó như uy tín, quyền hành, nhà nước, sức mạnh...[4].

Một phạm trù khác có liên quan chặt chẽ tới khái niệm quyền lực là vấn đề quyền uy. Trong tác phẩm bàn về quyền uy, Ăng Ghen quan niệm "quyền uy nói ở đây có nghĩa là ý chí của người khác mà người ta buộc chúng ta phải tiếp thu. Mặt khác quyền uy lấy sự phục tùng làm tiền đề”[5].

Hầu hết các tác giả kể trên khi nói tới quyền lực là nói tới sức mạnh. Tóm lại, chúng ta có thể hiểu quyền lực là khả năng áp đặt ý chí của mình với người khác, tác động đến khả năng động viên các nguồn lực để đạt được mục đích của mình.

2. Bản chất quyền lực của Quốc hội

Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 quy định: Quốc hội không chỉ là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân mà còn là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Vậy, bản chất quyền lực của Quốc hội là gì?

Các nhà xã hội học quan niệm quyền lực bao gồm các loại như: cưỡng bức, uy quyền, quyền lực tuyệt đối, quyền lực quân chủ, quyền lực thiểu số, quyền lực dân chủ[6].

Nhà tương lai học nổi tiếng người Mỹ Alvin Toffler phân loại quyền lực theo nguồn gốc sinh ra nó và cho rằng, quyền lực gồm có quyền lực bạo lực, quyền lực của cải và quyền lực tri thức[7].

Dưới một góc độ khác, Max Weber đã phân tích trong các tổ chức hiện đại có ba dạng quyền lực tri thức:

- Quyền lực phép màu;

- Quyền lực truyền thống;

- Quyền lực hợp pháp, hợp lý.

Mỗi loại quyền lực kể trên được xác lập theo những phương thức khác nhau làm cho người bị trị có thể thấy được sự chấp nhận không bạo lực vì họ tin vào tính chính đáng của nó. Tính chính đáng của quyền lực phép màu dựa trên niềm tin vào khả năng siêu nhiên hay khác thường của kẻ thống trị. Tính chính đáng của quyền lực truyền thống lưu ý đến tính kế thừa của một đòi hỏi thống trị cũ; và tính chính đáng của quyền lực hợp pháp- quan liêu được xác lập khi mọi yêu cầu việc thực thi quyền lực phải dựa trên việc áp dụng thích hợp các quy chế đã được quy định rõ ràng.

Như vậy, tuỳ theo quan điểm nghiên cứu, cách tiếp cận và mục đích nghiên cứu mà tác giả có những quan niệm khác nhau về nguồn gốc quyền lực. Mỗi quan niệm có những yếu tố hợp lý và không hợp lý. Chẳng hạn, nghiên cứu kỹ quan điểm của Alvin Toffler chúng ta sẽ nhận thấy tính chất siêu hình và thâm ý chính trị của tác giả. Bàn về quyền lực bạo lực, Alvin Toffler chủ yếu khai thác mặt trái của nó và cho rằng, quyền lực bạo lực là loại quyền lực kém phẩm chất nhất. Theo ông, quyền lực của cải có giá trị bậc trung bình, quyền lực trí tuệ có phẩm chất cao nhất. Alvin Toffler không thấy được vai trò có tính cách mạng của bạo lực nhằm lật đổ quyền lực chính trị của giai cấp thống trị đã lỗi thời để xác lập quyền lực chính trị của lực lượng cách mạng trong những thời kỳ lịch sử nhất định. Ông cũng không thấy rằng, trong xã hội có đối kháng giai cấp, giai cấp nào nắm được hầu hết tư liệu sản xuất trong tay sẽ là giai cấp nắm toàn bộ quyền lực cơ bản trong xã hội, từ quyền lực kinh tế đến quyền lực chính trị, quyền lực tư tưởng và tinh thần.

Quan điểm của Alvin Toffler chỉ biết phê phán mặt tiêu cực của quyền lực bạo lực rất giống quan điểm của Đuy Rinh đã bị ĂngGhen bác bỏ trong tác phẩm Chống Đuy Rinh[8].

Từ sự phức tạp về vấn đề quyền lực như đã trình bày ở trên, có thể thấy, để xác định đúng tính chất quyền lực của Quốc hội với tư cách là quyền lực của một thiết chế nhà nước thì không thể không tiếp cận vấn đề này bằng phương pháp luận của chính trị học Mác-Lê nin, theo đó, quyền lực trong xã hội có cấu trúc phức tạp, được tạo thành từ nhiều loại khác nhau. Trong đó đáng chú ý nhất là quyền lực xã hội và trong xã hội có giai cấp là quyền lực chính trị.

Quyền lực xã hội thể hiện ý chí chung, nhờ đó xã hội có được tổ chức và trật tự. Loại quyền lực này xuất phát từ sự cần thiết phải có quản lý hoạt động chung của tập thể, của cộng đồng làm cơ sở xã hội là cái vốn có của mọi xã hội. Quyền lực này không mang tính giai cấp.

Quyền lực chính trị là quyền lực của một hay của liên minh giai cấp, tập đoàn xã hội, là khả năng của một giai cấp thực hiện lợi ích khách quan của mình. Trong tác phẩm "Tuyên ngôn của Đảng cộng sản", Mác và ĂngGhen quan niệm: "quyền lực chính trị theo đúng nghĩa đen của nó là bạo lực có tổ chức của một giai cấp để trấn áp giai cấp khác"[9]. Thực ra, quyền lực chính trị không phải lúc nào cũng bị giai cấp thống trị sử dụng một cách tiêu cực mà trong những điều kiện nhất định nó còn là một động lực cách  mạng. Mác cũng khẳng định: "Bạo lực là bà đỡ của một xã hội cũ đang thai nghén một chế độ mới. Bản thân bạo lực là một tiềm lực kinh tế"[10].

Là một bộ phận của quyền lực xã hội, quyền lực chính trị bao giờ cũng mang tính giai cấp. Nó luôn có tính thống nhất về cơ bản trong sự biểu hiện ra bên ngoài của mình. Trong quan hệ nội bộ giai cấp, quyền lực chính trị có thể chứa đựng những mâu thuẫn nhất định.

Quyền lực chính trị của giai cấp cầm quyền được tổ chức thành nhà nước. Do đó, xét về bản chất, quyền lực nhà nước là quyền lực của giai cấp thống trị. Nó được thực hiện bằng cả một hệ thống chuyên chính do giai cấp đó lập ra. Đây là điểm khác nhau cơ bản về việc phân tích bản chất quyền lực của học thuyết Mác-Lênin so với các học thuyết của các nhà xã hội học phương Tây cố ý né tránh việc phân tích bản chất giai cấp của quyền lực. Họ phủ nhận quan điểm của chủ nghĩa duy vật lịch sử trong việc khẳng định sự gắn bó chặt chẽ giữa quyền lực chính trị và quyền lực kinh tế với sở hữu theo pháp luật về tư liệu sản xuất. Họ cho rằng, quan điểm đó không phù hợp với sự phân tích quyền lực và thống trị ở xã hội công nghiệp[11]. Quốc hội là một cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập bằng một cuộc bầu cử trực tiếp trên phạm vi toàn quốc. Hiến pháp xác định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì xét về tính chất, quyền lực của Quốc hội là quyền lực chính trị của nhân dân, tức là cơ quan đại diện, thực hiện quyền lực do nhân dân uỷ quyền.

3. Phạm vi quyền lực của Quốc hội

Sẽ là thiếu sót lớn nếu nghiên cứu tính chất quyền lực mà không đề cập tới phạm vi quyền lực của Quốc hội. Vấn đề đã từng gây tranh luận từ nhiều thập kỷ nay là: phạm vi quyền lực của Quốc hội đến đâu? Ngay từ năm 1957, khi nghiên cứu về tính chất của Quốc hội, nhà nước dân chủ nhân dân, có tác giả cho rằng "là một cơ quan do toàn thể nhân dân bầu ra, đại diện chân chính cho ý chí và nguyện vọng của toàn thể nhân dân, Quốc hội tập trung mọi quyền lực của nhà nước, trực tiếp hành xử quyền lập pháp, kiểm soát, giám đốc mọi cơ quan nhà nước khác, phụ trách công tác hành chính, tư pháp”[12]. Có thể nói, đây là quan điểm chính thống trước đây cho đến ngày nay không ít người vẫn còn công nhận[13]. Điều này phần nào đã lý giải vì sao khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 bao giờ cũng có một khoản cho phép Quốc hội tự quy định thêm quyền hạn cho mình hoặc cho phép Quốc hội được trao thêm quyền hạn cho cơ quan thường trực của Quốc hội hoặc cho Chính phủ[14]  khi xét thấy cần thiết.

Về mặt lý luận, để bảo vệ cho quan điểm của mình, hầu hết các tác giả đều trực tiếp hay gián tiếp căn cứ vào ý kiến của Mác trong tác phẩm “Nội chiến ở Pháp” cho rằng, "Công xã không nên là một cơ quan đại nghị, mà phải là một cơ thể hành động, vừa hành chính vừa lập pháp"[15]. Theo chúng tôi, đây chỉ là sự chia cắt ý kiến của Mác để khẳng định về mặt lý luận quan điểm Quốc hội tập trung mọi quyền lực nhà nước. Quan điểm viện dẫn kinh điển này là rất phiến diện. Thực ra, khi tổng kết phong trào Công xã Pari, tư tưởng của Mác ghi nhận về việc thiết lập một thiết chế quyền lực vừa lập pháp vừa hành pháp còn phải gắn với một loạt các yếu tố khác trong đó yếu tố có tính quyết định là công xã phải được dùng làm công cụ để xóa mọi cơ sở kinh tế của chính ngay sự tồn tại của giai cấp, tức là xoá bỏ chế độ tư hữu, điều kiện phát sinh mâu thuẫn giai cấp và thống trị giai cấp. Thời kỳ này Mác mới phác hoạ những nét cơ bản của cách tổ chức quyền lực trong mô hình nhà nước xã hội chủ nghĩa đầu tiên. Vì công xã Pari chỉ tồn tại có 72 ngày nên Mác rất thận trọng khi đưa ra những kết luận cụ thể để giai cấp công nhân có thể vận dụng trong cuộc cách mạng sau này. Một mặt, Mác khẳng định: Công xã "là hình thức chính trị rốt cuộc đã tìm ra được khiến cho nó có thể thực hiện việc giải phóng lao động về kinh tế"[16]. Mặt khác, Mác cũng đã dự liệu, ngăn ngừa căn bệnh ảo tưởng về việc ngay lập tức có thể giải quyết được mọi vấn đề bằng cách tổ chức quyền lực kiểu Công xã. Mác chỉ rõ rằng: "Giai cấp công nhân không hề trông mong Công xã có những phép lạ. Giai cấp công nhân không có những ảo tưởng hoàn toàn có sẵn để thực hiện bằng sắc lệnh của nhân dân. Nó biết rằng muốn thực hiện được việc giải phóng cho bản thân mình và đồng thời đạt được hình thức sinh hoạt cao hơn mà xã hội hiện đại, do bản thân sự phát triển kinh tế của nó, đang không thể nào không hướng tới, thì nó sẽ phải trải qua nhiều cuộc đấu tranh lâu dài và trải qua một loạt những quá trình lịch sử làm biến đổi cả hoàn cảnh và con người"[17].

Như vậy, muốn có một thiết chế tập trung quyền lực kiểu Công xã Pa ri vừa lập pháp, vừa hành pháp thì phải trải qua một quá trình lâu dài. Là người kế thừa, phát triển những tư tưởng Mác, V.I.Lê nin đã giải thích ý nghĩa của vấn đề kết hợp lập pháp và hành pháp như sau: "Kết hợp những chức năng lập pháp và hành pháp bằng chuyển sang thủ tiêu nhà nước kiểu theo nghĩa là lãnh đạo các công việc của Nhà nước không phải do một hay nhiều cơ quan đặc biệt đảm đương, mà do toàn thể các thành viên của nhà nước đảm nhiệm. Bằng cách nào? Đó là "Chế độ lập pháp nhân dân trực tiếp thuộc một kiểu riêng, kiểu mới mà Ăng Ghen đã bác bỏ dưới chế độ tư bản"[18].

Lời giải thích của V.I.Lênin có ý nghĩa đặc biệt quan trọng ở chỗ, khi xây dựng thiết chế kết hợp chức năng lập pháp và chức năng hành pháp là thực hiện bước chuyển nhảy vọt về cách thức thực hiện quyền lực. Từ chỗ nhân dân vừa trực tiếp thực hiện quyền lực của mình, vừa thông qua cơ quan đại diện chuyển sang thực hiện quyền lực chỉ bằng hình thức trực tiếp. Khi đó, nhà nước không còn là nhà nước nữa, không còn là một cơ quan đặc biệt nữa. Nhà nước đã được cải biến thành tổ chức tự quản để nhân dân tự quản lý lấy mình.

Căn cứ vào ý kiến của các nhà kinh điển Mác xít có thể đến một nhận xét sơ bộ: vấn đề kết hợp chức năng lập pháp và chức năng hành pháp với tư cách là một thiết chế thực hiện quyền lực trực tiếp chỉ có thể thực hiện ở giai đoạn cao của chủ nghĩa xã hội (tức chủ nghĩa cộng sản). Hiện nay, nhà nước ta đang ở thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội, Đảng và Nhà nước chủ trương phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần. Hiến pháp năm 1992 một mặt vẫn tiếp tục khẳng định vai trò quan trọng của sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, mặt khác, Hiến pháp còn ghi nhận sự tồn tại của sở hữu tư nhân như một yếu tố cần thiết của nền kinh tế nhiều thành phần. Trong thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội nếu chỉ duy trì hai hình thức sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là chưa phù hợp. Khi ban hành Bộ luật Dân sự năm 1995, Quốc hội đã xác định nước ta trong giai đoạn hiện nay có bảy hình thức sở hữu gồm: sở hữu toàn dân, sở hữu của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu hỗn hợp và sở hữu chung. Vì vậy, tổ chức quyền lực theo kiểu Công xã trong tình hình hiện nay là chưa phù hợp và quan niệm Quốc hội tập trung mọi quyền lực nhà nước cũng cần  phải có sự điều chỉnh.

Để đánh giá đúng đắn phạm vi quyền lực của Quốc hội còn phải căn cứ vào các quy định của Hiến pháp hiện hành. Theo quy định tại Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 thì Quốc hội trước hết là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Thông qua một cuộc bầu cử trực tiếp, Quốc hội được thành lập và trở thành cơ quan đại diện thực hiện quyền lực do nhân dân uỷ quyền. Chính vì Quốc hội là cơ quan đại diện, nên Quốc hội không thể là cơ quan tập trung mọi quyền lực. Nhân dân còn thực hiện quyền lực của mình bằng hình thức trực tiếp như bầu cử, thực hiện quyền tự quyết định khi nhà nước trưng cầu ý dân, giám sát đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, đại biểu dân cử. Quốc hội chỉ được thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn trong phạm vi nhân dân uỷ quyền và đã được Hiến pháp quy định ở Điều 83 và Điều 84 của Hiến pháp năm 1992. So với Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, tư tưởng về việc Quốc hội tự quy định thêm quyền hạn cụ thể cho mình hoặc cho phép mình được trao thêm quyền lực cho cơ quan thường trực của Quốc hội hoặc Chính phủ đã hoàn toàn bị loại bỏ ra khỏi Hiến pháp năm 1992. Đây là một khuynh hướng tiến bộ đánh dấu bước đổi mới quan trọng trong việc tổ chức, phân công lao động quyền lực ở  nước ta.

Theo Điều 83 của Hiến pháp năm 1992, Quốc hội còn là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nhưng liệu Quốc hội có phải là cơ quan quyền lực duy nhất hay không? Trở lại với khái niệm quyền lực và quyền uy thì riêng trong bộ máy nhà nước cấp Trung ương ở nước ta có năm cơ quan quyền lực gồm: Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Mỗi cơ quan này có địa vị pháp lý riêng, thực hiện quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và đều đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng. Vì vậy, quan niệm Quốc hội tập trung mọi quyền lực trong cơ chế tổ chức quyền lực của nước ta hiện nay là chưa chính xác. Vì lẽ đó mà Quốc hội cũng không phải là cơ quan làm nhiệm vụ phân công hoặc uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước cấp cao thực hiện quyền lực của Quốc hội. Có thể so sánh mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong một số Hiến pháp để đánh giá đúng đắn phạm vi quyền lực của Quốc hội. Theo Điều 104 của Hiến pháp năm 1980 thì Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước CHXHCNVN, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Trong mối quan hệ này, địa vị pháp lý của Chính phủ chẳng khác gì một Uỷ ban của Quốc hội. Đây là một mô hình tổ chức quyền lực điển hình cho việc áp dụng tư tưởng về một nhà nước kiểu Công xã vừa lập pháp, vừa hành pháp. Đến Hiến pháp năm 1992, nhà nước ta đã có sự điều chỉnh lớn về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ. Theo Điều 109 của Hiến pháp năm 1992 thì Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của Nhà nước CHXHCNVN. Ở đây, Chính phủ một mặt vẫn phải phụ thuộc vào Quốc hội, mặt khác vẫn có vị trí tương đối độc lập so với Quốc hội. Điều này đã mở ra cho Chính phủ những khả năng hoạt động linh hoạt, nhạy bén hơn trong khi thực hiện chức năng quản lý, điều hành đất nước phù hợp với nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần.

Cũng có ý kiến cho rằng, thông qua hoạt động lập pháp, Quốc hội quy định tổ chức, quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước có nghĩa là Quốc hội đã tập trung mọi quyền lực và phân công cho các cơ quan này thực hiện quyền lực của mình. Lập luận này là không lôgic vì quyền lực về cội nguồn là của nhân dân. Nhân dân đã uỷ quyền cho Quốc hội bằng một cuộc bầu cử. Chẳng lẽ Quốc hội lại chọn phương thức uỷ quyền cho các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước để thực thi quyền lực của nhân dân hay sao? Thực tiễn pháp lý hiện nay tuy Quốc hội có uỷ quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ thực hiện một phần quyền lực của mình trong lĩnh vực lập pháp nhưng đó chỉ là bước đi trong thời kỳ quá độ. Về lâu dài, để bảo đảm Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao thì Quốc hội phải trực tiếp thực hiện quyền lực mà Hiến pháp đã trao cho Quốc hội. Cần khẳng định rằng, Quốc hội tiến hành các hoạt động lập pháp, quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước là thực hiện chức năng do Hiến pháp quy định chứ tuyệt nhiên không phải là hoạt động uỷ quyền  quyền lực hiểu theo nghĩa đen của từ này. Quyền lực của các cơ quan nhà nước cấp cao và chính quyền địa phương xét về bản chất cũng là quyền lực chính trị của nhân dân. Quan niệm quyền lực của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước có được là do Quốc hội phân công hoặc uỷ quyền đã đặt các cơ quan này ra ngoài phạm trù  quyền lực chính trị. Mặt khác, quan niệm Quốc hội thực hiện quyền lực do nhân dân giao cho bằng cách lại uỷ quyền tiếp cho các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước là chưa đánh giá đầy đủ trách nhiệm của Quốc hội […][19].

Tóm lại, việc đánh giá đúng bản chất quyền lực của Quốc hội rất có ý nghĩa về mặt lý luận và thực tiễn. Về mặt lý luận, chúng ta không đi quá xa quan niệm về phạm vi quyền lực của Quốc hội và cần phải thay đổi quan niệm của một thời cho rằng mọi vấn đề về tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước đều có thể trở thành hiện thực thông qua hoạt động của Quốc hội, từ đó có thể sửa đổi Hiến pháp bổ sung quyền lực cho Quốc hội, tạo cho nó những uy quyền tuyệt đối để giải quyết tất cả các vấn đề của đời sống xã hội nhưng thực tiễn lại không thể thực hiện được. Hậu quả tất yếu sẽ làm cho bộ máy nhà nước bị xơ cứng, hoạt động kém hiệu quả vì không có khả năng thích ứng với sự vận động của các quan hệ xã hội như tình hình trước khi có Hiến pháp năm 1992. Về mặt thực tiễn, cần suy nghĩ làm thế nào để Quốc hội thực hiện được quyền lực của mình theo đúng nghĩa đen của từ này. Nghĩa là ở bất kỳ chức năng nào, Quốc hội cũng phải thể hiện ở vị trí cao nhất của ngọn tháp quyền lực nhà nước […][20]./.