Dự thảo luật Tổ chức chính quyền địa phương đưa ra hai phương án về mô hình chính quyền, khi Quốc hội thảo luận ở tổ, hầu hết các đại biểu tán thành với phương án 2 đó là: Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính như mô hình chính quyền các cấp hiện nay. Cơ sở Hiến định và cơ sở thực tiễn của phương án này là quá rõ, xin không phân tích thêm. Chúng tôi tập trung trao đổi một số vấn đề nhằm lý giải vì sao hầu hết các đại biểu tán thành với phương án 2 mà không tán thành đối với phương án 1.Hy vọng những lý giải sau đây có thể giúp chúng ta cùng trả lời câu hỏi rất khó nói trên.
Như đặt vấn đề ở trên, phương án 1 của dự thảo về mô hình chính quyền địa phương thiết kế theo hướng có phân biệt chính quyền ở khu vực nông thôn và chính quyền ở khu vực đô thị, theo đó đó chính quyền ở khu vực đô thị chỉ có một cấp chính quyền ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Ở quận và phường chỉ tổ chức UBND không có HĐND, hầu hết đại biểu Quốc hội không tán thành với phương án này bởi các lý do sau đây:
Thứ nhất, cần phải xem xét thêm về cơ sở Hiến định của mô hình chính quyền ở những nơi không tổ chức HĐND (không có cấp chính quyền). Tại các đơn vị hành chính này, UBND quận và UBND phường là chính quyền ở những nơi không có cấp chính quyền. Đây là vấn đề cần phải làm rõ. Theo dự thảo, tại các đơn vị hành chính này chỉ có tổ chức UBND do UBND cấp trên thành lập vì thế trước hết phải xem nó có phải là một chính quyền không, nếu vẫn cho đó là một loại chính quyền thì có phải là chính quyền của nhân dân tại địa phương đó không? Tên gọi của nó phải như thế nào cho đúng? Nếu gọi là UBND như dự thảo thì vừa không đúng với nội hàm vừa dễ nhầm lẫn với tổ chức UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; nếu dùng một tên gọi nào khác cho loại chính quyền này - ví dụ Ủy ban Hành chính chẳng hạn thì loại tổ chức này lại không được Hiến định. Nhân đây xin được trao đổi thêm: Tổ chức UBND được quy định tại Điều 111 và Điều 114 trong Hiến pháp là tổ chức do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, có nhiệm vụ thực thi Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và thực thi nghị quyết của HĐND cùng cấp. HĐND cùng với UBND được chế định trong Hiến pháp là hai bộ phận cấu thành một cấp chính quyền - hai tổ chức này cùng tồn tại khi và chỉ khi có cấp chính quyền và đương nhiên là không thể tồn tại nếu không có cấp chính quyền, HĐND hoặc UBND đều không có thiết chế tồn tại độc lập, không có chế định nào của Hiến pháp quy định về sự tồn tại riêng biệt của HĐND hay UBND trong bộ máy chính quyền địa phương. Từ những phân tích trên chúng tôi thấy, thiết kế bộ máy UBND quận và UBND phường ở những nơi không có cấp chính quyền là thiếu cơ sở Hiến định.
Thứ hai, về cơ sở thực tiễn của mô hình chính quyền ở những nơi không có cấp chính quyền (cụ thể là UBND quận và UBND phường). Thực ra đây là ý tưởng của một loại chính quyền đô thị với những thiết chế bên trong chưa rõ ràng. Việc tổ chức một mô hình chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm riêng của khu vực đô thị là một định hướng đúng theo chủ trương của Đảng và tinh thần của Hiến pháp, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn. Tuy nhiên, mô hình cụ thể của chính quyền đô thị như thế nào, thiết chế bên trong của bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của nó có những đặc điểm khác biệt gì để vừa phù hợp với thực tiễn địa bàn, vừa bảo đảm tính hợp Hiến - là vấn đề không đơn giản. Kết quả thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 địa phương trong thời gian qua cho thấy còn nhiều vấn đề chưa thống nhất, chưa rõ về cơ sở lý luận và cũng chưa được thực tiễn thừa nhận. Một số kết quả có được trong quá trình thí điểm nói trên cũng chưa giúp cho chúng ta thấy được những khác biệt bên trong của một chính quyền đô thị. Theo đó sự lúng túng trong việc đưa ra một mô hình chính quyền đô thị như trong dự thảo cũng là điều dễ hiểu.
Xác định đây là vấn đề hệ trọng của quốc gia, Bộ Chính trị đã có chủ trương cho TP Hồ Chí Minh và TP Đà Nẵng xây dựng đề án thí điểm về chính quyền đô thị, các đề án này vừa mớiđược Bộ Chính trị cho ý kiến vào cuối tháng 3.2014 và hiện đang tiếp tục bổ sung hoàn thiện với hai loại mô hình của hai thành phố khác nhau. Như vậy, cho đến thời điểm này mô hình chính quyền đô thị chỉ đang là những ý tưởng khác nhau trên đề án, chưa hiện hữu trong thực tế và đương nhiên là chưa được kiểm chứng. Vì thế, việc luật hóa mô hình mới về chính quyền đô thị cho tất cả các quận, phường trong cả nước như phương án 1 của dự thảo đã không nhận được sự tán thành của đa số đại biểu Quốc Hội.
Từ những vấn đề nói trên cho thấy, việc thiết kế mô hình chính quyền địa phương trong giai đoạn tới vẫn phải theo hướng tổ chức các cấp chính quyền gồm có HĐND và UBND ở tất cả các đơn vị hành chính theo phương án 2 của dự thảo - mô hình này là đúng với nguyên tắc rất quan trọng của một thiết chế dân chủ - Ở đâu có quyền lực thì ở đó phải có sự giám sát quyền lực của nhân dân.
Trước mắt để từng bước tổ chức mô hình chính quyền địa phương theo hướng có sự phân biệt để phù hợp với điều kiện của từng khu vực nông thôn, đô thị thì theo chúng tôi cần phải tập trung triển khai hai vấn đề sau đây:
Một là, mặc dù vẫn ổn định mô hình chính quyền ba cấp như hiện nay nhưng ban soạn thảo phải tập trung nghiên cứu để làm rõ sự khác biệt cơ bản giữa chính quyền ở khu vực nông thôn so với chính quyền ở khu vực đô thị mà trước hết là sự khác biệt nếu có giữa huyện với quận và giữa xã với phường. Trên cơ sở đó để thể hiện ngay vào dự thảo luật những quy định về tổ chức bộ máy cũng như chức năng nhiệm vụ và quyền hạn riêng cho chính quyền của từng khu vực khác nhau. Đây chính là bản chất là thiết chế bên trong của bộ máy, là vấn đề cần phải được đổi mới để phù hợp với điều kiện khác nhau của mỗi loại chính quyền theo tinh thần của Hiến pháp.
Hai là, đồng thời với việc nghiên cứu và thiết kế ngay vào trong dự thảo những khác biệt cơ bản về chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền ở khu vực đô thị như nói ở trên, thì việc lâu dài hơn là phải tiến hành tổ chức thí điểm mô hình chính quyền đô thị ở một số địa phương. Muốn vậy, Quốc hội phải sớm ban hành một nghị quyết cụ thể về việc tổ chức thí điểm mô hình chính quyền đô thị - tạo cơ sở pháp lý cho quá trình triển khai thực hiện. Đây là việc hệ trọng cần phải tập trung nghiên cứu, có lộ trình và bước đi thích hợp - trongkhuôn khổ của Hiến pháp, (Báo ĐBND nhấn mạnh) không hình thức, nóng vội và duy ý chí. Sau một vài nhiệm kỳ thí điểm nếu có kết quả tốt về một mô hình chính quyền đô thị, được thực tiễn của đời sống xã hội thừa nhận thì chúng ta bổ sung điều chỉnh luật chính quyền địa phương hoặc xây dựng một dự án luật mới dành riêng cho chính quyền đô thị thì vẫn chưa muộn.