GS.TS ĐẶNG HÙNG VÕ: NHÀ NƯỚC CẦN CÓ PHƯƠNG ÁN ĐỂ GIÁ TRỊ THỊ TRƯỜNG ĐƯỢC GHI TRÊN CÁC HỢP ĐỒNG CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI
LUẬT ĐẤT ĐAI (SỬA ĐỔI) PHẢI XÁC ĐỊNH ĐƯỢC GIÁ TRỊ CỦA ĐẤT SÁT VỚI GIÁ THỊ TRƯỜNG
Theo chương trình Kỳ họp thứ 4 diễn ra vào tháng 10/2022, dự án Luật Đất đai (sửa đổi) sẽ được Quốc hội cho ý kiến đóng góp lần đầu tiên, cho ý kiến lần thứ hai tại Kỳ họp thứ 5 (tháng 5/2023) và xem xét, thông qua tại Kỳ họp thứ 6 (tháng 10/2023).
Sau hơn 08 năm tổ chức thi hành Luật Đất đai năm 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt được những kết quả quan trọng, tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, khai thác nguồn lực đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là việc phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo điều kiện cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản; tạo ra những động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị, tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực cho việc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước.
Tuy nhiên, mặc dù đã đạt được những kết quả quan trọng nhưng sau hơn 08 năm thi hành, do các mối quan hệ kinh tế, xã hội có nhiều thay đổi, bên cạnh đó Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, pháp luật liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai nên Luật Đất đai đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế trong quy hoạch, quản lý, sử dụng, định giá đất…
Trên cơ sở các quan điểm chỉ đạo của Đảng tại các Nghị quyết, Kết luận và tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện công tác quản lý nhà nước về đất đai, việc sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai, đồng thời bổ sung các chính sách mới để điều chỉnh một số nội dung phát sinh trong thực tiễn là cần thiết nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên, nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, quyền, lợi ích của người dân, doanh nghiệp.
Để đất đai thực sự là nguồn lực đóng góp vào sự phát triển kinh tế-xã hội và giải quyết được những vấn đề còn tồn tại hiện nay, ngày 16/6/2022, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã ký ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về "Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao". Nghị quyết số 18-NQ/TW đã đề ra 05 quan điểm, 3 mục tiêu tổng quát, 6 mục tiêu cụ thể, 6 nhóm giải pháp và 8 nhóm chính sách lớn trong hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai và tổ chức thực thi. Ngoài ra, mới đây, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ thay mặt Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ký ban hành Kế hoạch số 329/KH-UBTVQH15 về việc trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án Luật Đất đai (sửa đổi).
Mục đích của Kế hoạch nhằm cụ thể hóa mục tiêu hoàn thiện thể chế, chính sách về quản lý và sử dụng đất đồng bộ và phù hợp với thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đến năm 2023 hoàn thành sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 theo Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”. Đồng thời tập trung nguồn lực nâng cao chất lượng công tác thẩm tra và hoàn thiện dự án Luật Đất đai (sửa đổi), xác định cụ thể trách nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ, cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, Kiểm toán Nhà nước, các Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc tổ chức thực hiện Nghị quyết số 50/2022/QH15 của Quốc hội. Kế hoạch cũng góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong thẩm tra và hoàn thiện dự án Luật Đất đai (sửa đổi) trình Quốc hội xem xét, thông qua, bảo đảm tiến độ và chất lượng dự án Luật.
07 nhóm vấn đề còn bất cập về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Những nội dung nhận được sự quan tâm nhất của Nhân dân khi sửa đổi Luật Đất đai là về vấn đề đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
Đề cập về các nội dung này, PGS.TS Nguyễn Thị Nga - Trưởng Bộ môn Luật Đất đai và Kinh doanh bất động sản, Khoa Pháp luật Kinh tế (Đại học Luật Hà Nội) khẳng định: Đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai. Tuy nhiên, pháp luật về đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất mặc dù có nhiều thay đổi qua các thời kỳ ban hành các Luật Đất đai song vẫn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập.
PGS.TS Nguyễn Thị Nga - Trưởng Bộ môn Luật Đất đai và Kinh doanh bất động sản, Khoa Pháp luật Kinh tế (Đại học Luật Hà Nội).
Thứ nhất, đăng ký quyền sử dụng đất là bắt buộc, song không bắt buộc đăng ký tài sản gắn liền với đất, là hệ lụy cho các tranh chấp, mâu thuẫn, bất đồng. Khoản 1, điều 95 Luật Đất đai quy định: “Đăng ký đất đai là bắt buộc đối với người sử dụng đất và người được giao đất để quản lý; đăng ký quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu”. Quy định này cũng đã ảnh hưởng đến việc đảm bảo quyền lợi của vợ hoặc chồng trong giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất và tài sản trên đất khi vợ chồng ly hôn. Bởi nếu chủ sở hữu không thực hiện việc đăng ký quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, đến khi tranh chấp xảy ra rất khó để xác minh quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất có phải là tài sản của 2 vợ chồng hay riêng của vợ hoặc riêng của chồng. Rõ ràng với quy định đó, đã gây khó khăn cho việc giải quyết tranh chấp đảm bảo sự bình đẳng về quyền lợi giữa vợ chồng hay với các thành viên khác trong hộ gia đình. Vì vậy, cần sửa quy định này theo hướng: Đăng ký quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là bắt buộc đối với chủ sở hữu khi tài sản trên đất đã có và thực sự tồn tại.
Với bất cập trên, PGS. TS Nguyễn Thị Nga kiến nghị rằng, đăng ký quyền sử dụng đất và tài sản trên đất cần phải được quan tâm chú trọng trong trường hợp thời điểm đăng ký hai loại tài sản này không cùng nhau hoặc quyền sử dụng đất đã được đăng ký song tài sản trên đất chưa được đăng ký mà toàn bộ tài sản này đang thuộc quyền quản lý và khai thác của cả cha mẹ và con cái gồm nhiều thế hệ khác nhau.
Thứ hai, công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân gặp nhiều khó khăn, phức tạp khi khái niệm hộ gia đình theo khoản 26 Điều 3 về hộ gia đình không hợp lý, trên thực tế không thể thực hiện được. Có rất nhiều các hệ lụy và nhiều quan điểm khác nhau về hộ gia đình sử dụng đất mà nguyên nhân bắt nguồn từ Luật Đất đai hiện hành không quy định rõ ràng, cụ thể về khái niệm hộ gia đình, về cơ sở xác lập quyền sử dụng đất của hộ gia đình, về giải quyết những tồn động do lịch sử trước đây cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình mà không ghi rõ ai trong hộ gia đình có quyền sử dụng đất và hiện tại phát sinh tranh chấp và những mâu thuẫn giữa Luật Đất đai và Luật khác có liên quan đến hộ gia đình. Điều đó làm phát sinh nhiều khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn triển khai. Cụ thể, theo Khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai 2013, để được xem là thành viên “hộ gia đình” sử dụng đất phải đáp ứng các dấu hiệu sau: Thứ nhất, là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình. Thứ hai, những chủ thể trên phải đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất”. Những thành viên không đáp ứng được hai yếu tố trên thì không được xem là thành viên của hộ gia đình sử dụng đất. Điều này phát sinh một số vướng mắc sau đây:
Một là, xem xét vấn đề huyết thống khi công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình còn nhiều quan niệm khác nhau. Việc xác định quan hệ huyết thống theo quy định của pháp luật Việt Nam không thống nhất, theo đó, khi xem xét để công nhận quyền sử dụng đất nếu dựa trên cơ sở các luật khác nhau sẽ có kết quả khác nhau. Cụ thể: Theo quy định của Bộ luật Dân sự 2015 thì việc xác định quan hệ huyết thống làm cơ sở cho việc xác định quan hệ thừa kế theo pháp luật được tính đến 03 đời. Tương tự, Luật Hôn nhân và Gia đình năm 2014 cũng xác định khái niệm gia đình, thành viên trong hộ gia đình và cách thức xác định quan hệ huyết thống cũng được xác định đến 03 đời. Trong khi đó, Luật Quốc tịch năm 2018 khi xác định quốc tịch theo nguyên tắc huyết thống thì lại chỉ tính đến đời cha mẹ thôi. Như vậy, khi xem xét công nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp đất không có bất kỳ loại giấy tờ nào, song đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 101 Luật Đất đai 2013 mà trong hộ gia đình có nhiều thành viên thuộc nhiều thế hệ sinh sống và căn cứ vào quan hệ huyết thống để công nhận quyền sử dụng đất cho các thành viên thì không biết áp dụng pháp luật nào trong trường hợp này để thực hiện cho chính xác? Trên thực tế, việc xác định quan hệ huyết thống để xác định quan hệ tài sản thường được áp dụng theo tinh thần của Bộ luật Dân sự, Luật Hôn nhân và Gia đình và Luật Thuế thu nhập cá nhân, và xem xét để công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình theo quan hệ huyết thống cũng không phải là ngoại lệ. Luật Quốc tịch hoàn toàn không được áp dụng trong trường hợp này.
Hai là, vấn đề nuôi dưỡng: Việc xét công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình được dựa trên quan hệ nuôi dưỡng cũng là một phạm vi khá rộng và gây nhiều phức tạp, vướng mắc. Theo đó, nếu xét theo quan hệ nuôi dưỡng sẽ không còn giới hạn theo huyết thống hay quan hệ hôn nhân, khái niệm hộ gia đình trong trường hợp này thường dựa theo hộ khẩu (bao gồm cả người được xác định theo quan hệ hôn nhân, huyết thống và cả những người không có quan hệ hôn nhân, huyết thống) cũng được đứng tên trên giấy chứng nhận nếu họ chứng minh có quan hệ nuôi dưỡng. Điều này sẽ hợp lý trong trường hợp đất mà các thành viên đang sử dụng không có sự biến động về diện tích, sổ hộ khẩu cũng không có sự sai khác về số lượng các thành viên sinh sống trên đất đó. Tuy nhiên, vấn đề sẽ trở nên phức tạp hơn và không thể xác định được quyền sử dụng đất một cách chính xác và công bằng khi xét công nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp có sự biến động về diện tích và có sự sai khác về số lượng thành viên trong hộ gia đình đó.
Ba là, hộ gia đình được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp đất mà hộ gia đình sử dụng không có bất kỳ loại giấy tờ gì song nguồn gốc đất khi xét công nhận và cấp giấy chứng nhận có diễn biến phức tạp, rất khó để xác định quyền sử dụng đất thuộc về thành viên nào trong hộ gia đình cho hợp lý và chính xác. Chẳng hạn như trường hợp đất khai hoang hóa; Trường hợp đất không được giao, trong hộ gia đình có thành viên không tham gia tạo lập quyền sử dụng đất ban đầu nhưng có công quản lý, cải tạo, tu bổ, làm tăng giá trị của đất hoặc trường hợp tại thời điểm Nhà nước giao đất, con trai cùng hộ với bố mẹ, sau khi được giao đất theo hộ, con trai lập gia đình, ở riêng và tách khẩu; tức là không còn “đang sống chung” nhưng quyền sử dụng đất chung vẫn còn nguyên. Trong trường hợp này, quyền sử dụng đất có được xác lập cho người con hay không?
PGS.TS Nguyễn Thị Nga kiến nghị, cần xây dựng lại khái niệm hộ gia đình sử dụng đất trong Luật Đất đai trên cơ sở làm rõ phạm vi và chủ thể có quyền sử dụng đất của hộ gia đình trong trường hợp hộ gia đình có nhiều thành viên, thuộc nhiều thế hệ, có nhiều mối quan hệ đan xen như: quan hệ hôn nhân, quan hệ huyết thống, quan hệ nuôi dưỡng … để bảo vệ quyền lợi cho người sử dụng đất là con dâu, là vợ, là cháu gái khi ở cùng với gia đình mà đất đó chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
Thứ ba, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ chồng chưa rõ ràng khiến nhiều quan niệm khác nhau và dẫn đến thực hiện trên thực tế ở mỗi địa phương rất khác nhau. Tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất thì khi cấp giấy chứng nhận phải ghi cả họ tên vợ và chồng, đây là điều mà Luật Đất đai và Luật Hôn nhân gia đình đã quy định. Tuy nhiên, khoản 4, điều 98 Luật Đất đai 2013 cũng ghi nhận giấy chứng nhận có thể đứng tên một người trong trường hợp vợ chồng có thoả thuận. Trong trường hợp quyền sử dụng đất hoặc quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của vợ chồng mà giấy chứng nhận đã cấp chỉ ghi họ tên của vợ hoặc chồng thì được cấp đổi sang giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất để ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng nếu có yêu cầu. Những quy định này vô hình chung đã làm mất đi ý nghĩa của quy định giấy chứng nhận phải ghi cả họ tên vợ và họ tên chồng, bởi làm cho nó trở nên không mang tính bắt buộc trong những trường hợp này. Tuy nhiên, nếu vợ chồng chỉ xác định bằng miệng rằng tài sản chung đứng tên mình vợ hoặc chồng, đến khi tranh chấp xảy ra bên được cấp giấy chứng nhận cho rằng đấy là tài sản của riêng mình, ngược lại bên không đứng tên lại cho rằng đấy là tài sản chung của vợ chồng, trường hợp này sẽ rất khó cho Toà án khi giải quyết để đảm bảo quyền lợi của hai bên.
PGS.TS Nguyễn Thị Nga cho rằng, cần sửa đổi nguyên tắc cấp giấy chứng nhận tại điều 98 Luật Đất đai 2013 theo hướng: “Trường hợp quyền sử dụng đất hoặc quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của vợ và chồng thì bắt buộc phải ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng vào Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
Trường hợp quyền sử dụng đất hoặc quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của vợ và chồng mà Giấy chứng nhận đã cấp chỉ ghi họ, tên của vợ hoặc chồng thì được cấp đổi sang Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất để ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng”.
Quy định như vậy sẽ loại bỏ được trường hợp vợ chồng có thoả thuận đứng tên một người trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, bởi vì suy cho cùng việc thoả thuận ghi tên một người trên giấy chứng nhận không tốt hơn cho ai khi vợ chồng còn yên ấm, nhưng lại làm khó khăn thêm việc bảo vệ quyền lợi cho vợ hoặc chồng, khi có những hậu quả đáng tiếc xảy ra như ly hôn. Việc bắt buộc phải ghi cả họ tên vợ và họ tên chồng trên giấy chứng nhận sẽ giúp cho việc đảm bảo quyền lợi của hai bên khi có mâu thuẫn tranh chấp xảy ra mà Toà án cũng sẽ dễ dàng xác định tài sản đăng ký quyền sử dụng đất đứng tên 2 vợ chồng là tài sản chung của vợ chồng mà không cần mất thời gian xác minh việc vợ chồng có thoả thuận hay không, việc đứng tên một mình trên giấy chứng nhận.
Thứ tư, việc trao quá nhiều quyền cho UBND cấp xã, phường, thị trấn trong việc thực hiện quản lý đất đai ở địa phương, đặc biệt là trong lĩnh vực xác nhận nguồn gốc đất để công nhận quyền sử dụng đâgts dẫn đến lạm quyền, tùy tiện và phát sinh sai phạm lớn.
Với quy định của pháp luật hiện hành, UBND xã, phường, thị trấn thực hiện khá nhiều các nội dung của quản lý nhà nước về đất đai như: quản lý hồ sơ địa chính về đất đai; thực hiện việc xác nhận nguồn gốc sử dụng đất, thời điểm sử dụng đất, hiện trạng sử dụng đất và tình trạng pháp lý cũng như tình trạng thực tế của đất; xác nhận về điều kiện thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất ở nông thôn, về thừa kế quyền sử dụng đất và về tình trạng đất tranh chấp, tham gia hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai… Đây là những hoạt động quyết định trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp về quyền sử dụng đất đối với 1 chủ thể. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nguồn nhân lực của chính quyền xã, phường vô cùng mỏng; ngoài 1 cán bộ địa chính có thể được đào tạo thuộc lĩnh vực chuyên ngành địa chính thì các lãnh đạo chính quyền cấp xã đào tạo ở các lĩnh vực khác. Vì vậy, thực tế không thể kiểm soát và giám sát một cách sát sao và toàn diện, chính xác mọi vấn đề liên quan đến đất đai nói chung và đăng ký, công nhận quyền sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nói riêng.
Thứ năm, việc thành lập Văn phòng một cấp và các chi nhánh Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất đai ở cấp quận, huyện khiến cho hoạt động cấp giấy bị chậm trễ, luôn phải chờ ý kiến của cấp trên, mất sự chủ động cấp dưới, dẫn đến ùn ứ về hồ sơ tại địa phương.
Trong thực tế, đa số việc giải quyết các hồ sơ ở lĩnh vực đất đai tại cấp huyện đều do chi nhánh Văn phòng Đăng ký đất đai tiếp nhận ban đầu, thẩm định hồ sơ trước khi chuyển cho Ủy ban nhân dân cấp huyện cấp giấy chứng nhận nhưng cơ quan này lại không có thẩm quyền quản lý trực tiếp mà chỉ thực hiện công tác phối hợp giải quyết hồ sơ theo cơ chế liên thông. Chẳng hạn, các hồ sơ đề nghị chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chuyển sổ đỏ ra sổ hồng... của người dân sau khi nộp vào chi nhánh Văn phòng Đăng ký đất đai được chuyển về lại các xã, phường để kiểm tra, xác minh nguồn gốc và tranh chấp. Lúc này, bộ phận trực tiếp đo đạc, đối chiếu phục vụ việc cập nhật, chuẩn hóa dữ liệu đất đai là địa chính xã, phường lại thực hiện theo yêu cầu của chi nhánh Văn phòng Đăng ký đất đai mà không phải Ủy ban nhân dân cấp huyện, thị xã, thành phố. Sự thiếu đồng bộ và thiếu phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị trong quá trình giải quyết hồ sơ liên thông liên quan đến đất đai dẫn đến tình trạng trễ hẹn trong việc giải quyết các thủ tục hành chính về đất đai. Đa số các hồ sơ trễ hẹn là đăng ký biến động đất đai, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất... ảnh hưởng rất lớn đến quyền lợi của người dân.
Thứ sáu, cấp giấy lần đầu cho hộ gia đình, cá nhân thì thẩm quyền được trao cho UBND cấp huyện, song cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp biến động thì thẩm quyền lại thuộc về Sở Tài nguyên và Môi trường. Đây là quy định thiếu hợp lý, không có cơ sở. Dẫn đến ùn ứ hồ sơ ở cấp trên.
PGS.TS Nguyễn Thị Nga cho rằng, việc trao quyền cho cấp huyện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì đồng thời cũng trao quyền cho cơ quan này cấp đổi nhằm đảm bảo tính thống nhất quy về một đầu mối trong hoạt động cấp giấy. Mặt khác, quy định này cũng đảm bảo sự theo dõi, kiểm tra và giám sát về việc sử dụng đất của chủ thể được sát sao, liên tục.
Thứ bảy, hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu về đất đai chưa được kiện toàn, vừa hệ thống dữ liệu số, vừa hệ thống dữ liệu giấy… hai hệ thống này có sự không trùng khớp về số liệu, gây tranh chấp hoặc cản trở đến tiến trình cấp giấy.
Thực tế cho thấy, trở ngại của hình thức đăng ký đất đai điện tử là phải đầu tư một nguồn vốn ban đầu đáng kể để xây dựng hạ tầng Internet, mua sắm hệ thống máy tính, xây dựng hệ phần mềm điều hành… và dường như nó chưa thực sự phù hợp ở khu vực vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế, xã hội khó khăn, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn – những nơi có sự hạn chế về năng lực tài chính và năng lực công nghệ. Bên cạnh đó, người sử dụng đất không có trình độ về công nghệ thông tin, không có khả năng kê khai theo mẫu đơn trong hệ thống đăng ký đất đai và không thể tìm hiểu các quy định của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất.
Một số giải pháp để khắc phục những hạn chế, bất cập trong Luật Đất đai năm 2013
Với những bất cập, hạn chế nêu trên, đóng góp ý kiến đối với các quy định về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trong Dự thảo Luật Đất đai 2013 (sửa đổi), PGS.TS Nguyễn Thị Nga cho rằng, so với Luật đất đai 2013, khoản 1 Điều 109 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi đã có chỉnh sửa về nội dung của hồ sơ địa chính. Theo đó, tài liệu thông tin chi tiết về thửa đất không chỉ giới hạn tài liệu giấy hay dưới dạng số đã được quy định tại khoản 1 Điều 96 Luật đất đai 2013 mà bao gồm tất cả những hình thức mà thể hiện được thông tin chi tiết thửa đất một cách hợp pháp, chính quy. Điều này hoàn toàn hợp lý, phù hợp với thực tiễn quản lý đất đai hiện nay. Bên cạnh đó, tại khoản 2 Điều 109 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi đã bổ sung vai trò của hồ sơ địa chính. Tuy nhiên, trong nội hàm xác định các vai trò cụ thể của hồ sơ địa chính đang có sự trùng lắp, cụ thể: tại điểm a khoản 1 quy định hồ sơ địa chính sử dụng để “làm công cụ quản lý đất đai” và trong nội hàm của hoạt động quản lý đất đai bao gồm cả hoạt động quản lý tài chính về đất đai được quy định tại điểm c khoản 2 và “xác định nghĩa vụ của người sử dụng đất, người quản lý đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai” tại điểm b khoản 2. Như vậy, theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn Thị Nga, không cần thiết quy định điểm b, c khoản 2 Điều 109 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất trong chính Luật đất đai
Điều 110 về Nguyên tắc lập, cập nhật, quản lý hồ sơ địa chính quy định, Hồ sơ địa chính được lập đến từng thửa đất, bảo đảm tính khoa học và thống nhất thông tin trong hồ sơ với hiện trạng quản lý, sử dụng đất; được tập hợp theo đơn vị hành chính cấp xã. Hồ sơ địa chính phải được cập nhật biến động đầy đủ, kịp thời khi người sử dụng đất thực hiện thủ tục hành chính về đất đai hoặc do yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đảm bảo phản ảnh đầy đủ tình hình quản lý sử dụng đất trên địa bàn.
Theo PGS.TS Nguyễn Thị Nga, trước đây nguyên tắc lập, cập nhật và quản lý hồ sơ địa chính được quy định trong Thông tư 24/2014/TT-BTNMT nhưng hiện nay đã đưa vào Điều 110 của Dự thảo Luật đất đai sửa đổi. Như vậy, luật trực tiếp điều chỉnh hoạt động lập, cập nhật, quản lý hồ sơ địa chính. Tuy nhiên, Luật mới đang dừng lại quy định cụ thể đối với nguyên tắc lập, cập nhật hồ sơ địa chính mà chưa đưa ra cụ thể nguyên tắc quản lý hồ sơ địa chính.
Đối với Điều 111 quy định về trách nhiệm lập, cập nhật, khai thác hồ sơ địa chính, PGS.TS Nguyễn Thị Nga nêu quan điểm: Trách nhiệm lập, cập nhật, khai thác hồ sơ địa chính được quy định tại khoản 1 Điều 111 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi. Đây là 1 điểm mới trong Dự thảo luật khi trực tiếp quy định trong Luật thay vì quy định chi tiết trong Thông tư của Bộ tài nguyên và môi trường như trước đây (Thông tư 24/2014). Tuy nhiên, quy định trên còn một số nội dung cần xem xét. Theo đó, Khoản 2 Điều 111 quy định cơ quan quản lý đất đai có quyền tổ chức thực hiện “lập lập hồ sơ địa chính”; đồng thời, cơ quan quản lý đất đai có trách nhiệm “lập hồ sơ địa chính” (khoản 3 Điều 111). Như vậy, cơ quan quản lý đất đai vừa tổ chức thực hiện và vừa có trách nhiệm lập. Trong khi đó, đối với hoạt động “kiểm tra, giám sát việc cập nhật hồ sơ địa chính thường xuyên tại địa phương” việc tổ chức thực hiện do cơ quan quản lý đất đai thực hiện nhưng trách nhiệm thực hiện thì không quy định giao cho cơ quan quản lý đất đai? Và Điều luật cũng chưa làm rõ nội dung này?
Quy định trên chưa thể hiện sự phân cấp, phân quyền cụ thể giữa cơ quan quản lý đất đai các cấp trong việc lập, cập nhật, khai thác hồ sơ địa chính. Tại Điều 110 có đề cập Nguyên tắc quản lý hồ sơ địa chính; nội dung Điều 111 có đề cập cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm quản lý hồ sơ địa chính nhưng tên Điều luật không hề nhắc đến hoạt động “quản lý hồ sơ địa chính”.
Về đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất: Đối với trường hợp “chuyển mục đích sử dụng đất đối với trường hợp phải xin phép” thuộc trường hợp đăng ký lần đầu theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn Thị Nga là không hợp lý. Bởi về bản chất, đăng ký lần đầu thực hiện với những trường hợp trước đó thông tin về thửa đất chưa được đăng ký vào hồ sơ địa chính với các chủ thể đang được sử dụng; còn đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất thì trước đó thửa đất đã được đăng ký rồi, việc thay đổi mục đích không làm thay đổi chủ thể sử dụng hay các thông tin cơ bản. Theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn Thị Nga, đây thuộc trường hợp đăng ký biến động sẽ hợp lý hơn.
Về Công nhận quyền sử dụng đất (Điều 115 đến Điều 120): PGS.TS Nguyễn Thị Nga cho rằng, theo quy định tại khoản 32 Điều 3: “Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu cho người đang sử dụng đất ổn định đối với thửa đất xác định theo quy định của Luật này”. Như vậy, theo cách giải thích trên, bản chất của hoạt động công nhận quyền sử dụng đất là việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất cho người đang sử dụng đất ổn định đối với thửa đất xác định theo quy định của Luật này.
Theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn Thị Nga, nếu giải thích như trên là chưa hợp lý bởi hoạt động công nhận quyền sử dụng đất đang được nhìn nhận là một trong những phương thức Nhà nước cho phép người sử dụng đất được tiếp cận đất đai (Điều 6 về người sử dụng đất); đồng thời, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ là giấy tờ để xác nhận quyền sử dụng đất hợp pháp trên cơ sở quyền sử dụng đất đã được Nhà nước cho phép sử dụng, tiếp cận đất hợp pháp. Với lập luận trên, hoạt động Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất và hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là hai hoạt động độc lập, chứ không phải là một; hoạt động công nhận QSDĐ cũng là một trong những hoạt động tiếp cận đất đai từ Nhà nước bên cạnh giao đất, cho thuê đất và đó là căn cứ để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Từ Điều 115 đến Điều 120 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi lần 2 quy định về hoạt động Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân, công đồng dân cư, tổ chức, tổ chức tôn giáo đang sử dụng đất và thẩm quyền công nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, cần xem xét một số nội dung. Thứ nhất, tại khoản 1 Điều 116 chỉ đặt ra điều kiện sử dụng ổn định và nếu xảy ra tranh chấp thì đây là trường hợp được công nhận QSDĐ. Điều này không hợp lý vì tại thời điểm công nhận nếu có tranh chấp thì chưa đủ căn cứ để xác định đất đó có được sử dụng ổn định của 1 chủ thể với 1 mục đích không? Chưa xác định được bên nào sẽ có quyền sử dụng đất khi có tồn tại tranh chấp để đòi đất.
Thứ hai, về thẩm quyền công nhận quyền sử dụng đất được quy định tại Điều 120 Dự thảo luật. Theo đó, thẩm quyền được phân cấp cho UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện và đây cũng chính là cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, tại khoản 7 Điều 122 Dự thảo luật cũng quy định cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là cơ quan đăng ký đất đai. Đây là điểm chưa thống nhất, đồng bộ liên quan đến hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn Thị Nga, cần tách bạch 02 hoạt động công nhận quyền sử dụng đất và hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; tách biệt thẩm quyền áp dụng.
Về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Theo PGS.TS Nguyễn Thị Nga, có sự mâu thuẫn về thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (đã phân tích ở trên). Mặt khác, chưa có quy định về các trường hợp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Hiện Dự thảo mới chỉ quy định các trường hợp không được giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và cũng không quy định theo hướng loại trừ như “NSDĐ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, trừ trường hợp không được cấp theo quy định của pháp luật”.
Về nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: PGS.TS Nguyễn Thị Nga nêu quan điểm: Khoản 4 Điều 120 quy định về Nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ chồng kế thừa Điều 98 Luật đất đai 2013. Do đó, điều luật còn tồn tại hạn chế chưa làm rõ việc thoả thuận ghi tên một người là đại diện đứng tên thay người còn lại hay chuyển giao quyền sử dụng đất từ tài sản chung thành tài sản riêng của vợ hoặc chồng
Theo PGS.TS Nguyễn Thị Nga, hiện còn một số vấn đề còn tồn tại sự bất cập, hạn chế về vấn đề đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai 2013 chưa được quan tâm giải quyết trong Dự thảo Luật Đất đai 2013 sửa đổi. Đồng thời, các quy định về vấn đề này trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng còn nhiều vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu để chỉnh sửa hợp lý trong thời gian tới./.