GÓC NHÌN CHUYÊN GIA: CẦN NHẬN THỨC ĐÚNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ CỦA CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP

KẾT QUẢ GIÁM SÁT VIỆC TRIỂN KHAI THỰC HIỆN CÁC NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI VỀ 03 CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA

GÓC NHÌN CHUYÊN GIA: THÚC ĐẨY NỀN KINH TẾ TĂNG TRƯỞNG VÀ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG

QUỐC HỘI THÔNG QUA NGHỊ QUYẾT VỀ DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NĂM 2023: TĂNG LƯƠNG CƠ SỞ CHO CÁN BỘ, CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC LÊN MỨC 1,8 TRIỆU ĐỒNG/THÁNG TỪ 01/7/2021

Gần đây, trên các diễn đàn có nhiều ý kiến khác nhau về sự yếu kém của các đơn vị sự nghiệp công lập, nhất là các cơ sở giáo dục, y tế và khoa học, một trong những nguyên nhân được tranh luận nhiều là sự chậm chạp và thụ động trong việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Vậy thực chất của vấn đề là gì?

Trước thời điểm bắt đầu công cuộc đổi mới 1986, hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập chiếm vị trí độc tôn trong nền kinh tế, hầu như không có các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập. Với đặc điểm của nền kinh tế tập trung, kế hoạch hóa, các đơn vị sự nghiệp được nhà nước bao cấp toàn diện để thực hiện các nhiệm vụ do nhà nước giao, từ quy định chức năng nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, phê duyệt kế hoạch hoạt động hàng năm và 5 năm, bổ nhiệm nhân sự lãnh đạo, giao biên chế, cho đến giao đất, cấp kinh phí chi thường xuyên và đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị…

Khi bước vào kinh tế thị trường, việc quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập theo mô hình cũ không còn phù hợp, sự trì trệ và ỷ lại vào sự bao cấp của nhà nước làm cho các đơn vị sự nghiệp hoạt động kém hiệu quả, không đáp ứng được nhu cầu của thị trường, nhất là khi xuất hiện các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập như mô hình đối chứng về tính hiệu quả và tính cạnh tranh. Đảng và Chính phủ đã có định hướng kịp thời đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp. Ví dụ trong lĩnh vực khoa học và công nghệ, việc Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 35-HĐBT ngày 28/1/1992 về quản lý công tác KH&CN đã cho phép các tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế được thành lập tổ chức KH&CN trực thuộc và Nghị quyết Trung ương 2 khóa VIII ngày 24/12/1996 “khuyến khích thành lập các tổ chức KH&CN ngoài khu vực nhà nước” đã dẫn đến sự ra đời hàng loạt viện nghiên cứu, trung tâm công nghệ của tư nhân, các tổ chức xã hội nghề nghiệp và doanh nghiệp tư nhân. Tình hình tương tự cũng diễn ra đối với các lĩnh vực khác như giáo dục, y tế, văn hóa…

 Nghị quyết Trung ương 2 khóa VIII ngày 24/12/1996 “khuyến khích thành lập các tổ chức KH&CN ngoài khu vực nhà nước” đã dẫn đến sự ra đời hàng loạt viện nghiên cứu, trung tâm công nghệ của tư nhân, các tổ chức xã hội nghề nghiệp và doanh nghiệp tư nhân. Ảnh minh họa

Việc chuyển các đơn vị sự nghiệp công lập sang hoạt động theo cơ chế mới trở thành nhu cầu cấp thiết, nhưng đó là cơ chế gì thì vẫn còn chưa được định hình rõ. Cho đến khi Luật Khoa học và Công nghệ số 21/2000/QH10 ngày 9/6/2000 lần đầu tiên đề cập đến cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm (khoản 5 Điều 5 và khoản 1 Điều 15 Luật KH&CN 2000), trên cơ sở đó Chính phủ yêu cầu 3 ngành có nhiều đơn vị sự nghiệp công lập là giáo dục, y tế và khoa học khẩn trương xây dựng các nghị định về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong lĩnh vực của mình. Nhưng do tính chất phức tạp và sự không sẵn sàng của chính các đơn vị sự nghiệp công lập, nên mãi đến năm 2005, Bộ KH&CN mới trình Chính phủ ban hành Nghị định số 115/2005/NĐ-CP ngày 5/9/2005 quy định cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN công lập (NĐ115), và đến 2006 Bộ Tài chính mới trình Chính phủ ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập khác (NĐ43). Đây là 2 văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên về cơ chế tự chủ. Cần nói rõ là đối với các nước có nền kinh tế thị trường thì cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm là một cơ chế mặc định, nhưng đối với Việt Nam nó vẫn là khái niệm mới cần được nhận thức đúng và có quy định cụ thể khi chúng ta muốn hội nhập quốc tế toàn diện.

Hiểu một cách đơn giản, cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm là hệ thống chính sách cho phép các đơn vị sự nghiệp công lập được tự quyết định hoạt động của mình trong khung khổ pháp luật, phù hợp với các quy luật của kinh tế thị trường và tiệm cận với thông lệ quốc tế. Nội hàm của cơ chế tự chủ bao gồm tự chủ trong việc xác định chức năng, nhiệm vụ; tự chủ về tổ chức bộ máy và biên chế; tự chủ về tài chính, tài sản. Ba nội dung tự chủ này có quan hệ hữu cơ, không thể tách rời, trong đó tự chủ về tài chính là quan trọng nhất, nếu không được tự chủ thực sự về tài chính thì các nội dung tự chủ khác chỉ là hình thức và không còn ý nghĩa. Trong mọi nền kinh tế, mô hình doanh nghiệp được coi là mô hình có tính tự chủ cao nhất, vì thế các đơn vị sự nghiệp công lập nếu có cơ chế hoạt động mô phỏng theo cơ chế của doanh nghiệp sẽ giải phóng được tiềm năng và có hiệu quả cao hơn. Nhưng để làm được điều đó cần có nhận thức đúng của các cơ quan quản lý và sự đồng bộ của pháp luật liên quan đến cơ chế tự chủ, nhất là các luật về ngân sách nhà nước, đất đai, thuế, quản lý tài sản công, sở hữu trí tuệ và luật viên chức.

Những năm đầu triển khai thực hiện NĐ115 và NĐ43, nhận thức của các cơ quan quản lý nhà nước còn chưa đồng bộ và do thiếu kinh nghiệm nên có nhiều vướng mắc dẫn tới chậm tiến độ. Ví dụ nói tổ chức KH&CN công lập tự chủ được sản xuất kinh doanh như doanh nghiệp, được cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh. Khi đó phải trả lời nhiều câu hỏi: nếu tổ chức KH&CN không chuyển đổi thành doanh nghiệp thì làm sao được cấp đăng ký kinh doanh? Nếu chuyển thành doanh nghiệp thì cán bộ viên chức khoa học có còn được hưởng các chế độ của viên chức không? Máy móc thiết bị nghiên cứu của tổ chức KH&CN làm thế nào có thể sử dụng cho sản xuất kinh doanh? Nếu tổ chức KH&CN tự chủ hoàn toàn cả chi thường xuyên và chi đầu tư và có hoạt động sản xuất kinh doanh thì có còn là đơn vị sự nghiệp công lập không?… Để bổ sung, hoàn thiện cơ chế tự chủ, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 80/2007/NĐ-CP về doanh nghiệp KH&CN (NĐ80) và Nghị định số 96/2010/NĐ-CP (NĐ96) sửa đổi bổ sung các NĐ115 và NĐ80, các bộ ngành cũng phối hợp ban hành nhiều Thông tư hướng dẫn tháo gỡ những vấn đề nói trên. Nhờ vậy tình hình đã có chuyển biến nhất định: Tính đến năm 2009, trong tổng số 524 tổ chức KH&CN công lập của cả nước đã có 331 tổ chức KH&CN có Đề án tự chủ được phê duyệt (chiếm tỷ lệ khoảng 63,5%). Một số điển hình tự chủ thành công trong giai đoạn đó là: Trung tâm Kỹ thuật Tiêu chuẩn Đo lường Chất lượng 3 (Bộ Khoa học và Công nghệ), Viện Nghiên cứu cơ khí, Viện Máy và Dụng cụ công nghiệp (Bộ Công thương); Trung tâm Nghiên cứu gia cầm Thụy Phương, Tổng công ty Cơ điện xây dựng Nông nghiệp và Thuỷ lợi (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn)...

Đáng tiếc do vấn đề nhận thức không đúng về tự chủ và hệ thống pháp luật không đồng bộ nên tiến độ thực hiện tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập bị chậm lại và đình trệ. Thậm chí các văn bản ban hành sau này không tìm cách tháo gỡ vướng mắc của các văn bản trước đó mà có xu hướng quay lại cơ chế cũ, không quy định cơ chế tự chủ riêng cho từng lĩnh vực có đặc thù riêng (khoa học, y tế, giáo dục, văn hóa) hoặc chỉ quan tâm tự chủ tài chính mà không quan tâm đồng bộ hóa các quy định pháp luật để có thể tự chủ toàn diện cả về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và nhân sự. Có thể thấy rõ điều đó trong các Nghị định số 16/2015/NĐ-CP (NĐ16) và Nghị định số 60/2021/NĐ-CP (NĐ60). Đã xuất hiện tình trạng các đơn vị sự nghiệp chuyển sang tự chủ ngày càng khó khăn và một số đơn vị đã được giao tự chủ nay xin trở lại không tự chủ. Tình trạng “chảy máu chất xám” diễn ra ngày càng trầm trọng. Viên chức có năng lực rời bỏ đơn vị sự nghiệp công lập để làm việc cho khu vực tư nhân hoặc FDI, nhiều người tuy vẫn giữ biên chế nhà nước nhưng không chuyên tâm làm việc mà dành nhiều thời gian đi làm thuê cho cơ quan khác và doanh nghiệp để có thu nhập, nhiều viên chức chấp nhận vi phạm quy định khi mở phòng khám và hiệu thuốc tư nhân, thành lập và điều hành trường học tư nhân, điều hành doanh nghiệp thông qua người thân đứng danh nghĩa…Kết quả là cơ chế tự chủ dường như gián tiếp đẩy các đơn vị sự nghiệp công lập đến chỗ kém hiệu quả hơn, không hoàn thành được sứ mệnh do nhà nước giao khi thành lập và đứng trước nguy cơ ngày càng bị suy yếu.

Cần khẳng định chủ trương giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập là cần thiết và đúng đắn, để nâng cao hiệu quả hoạt động và phát huy tối đa sự chủ động, sức sáng tạo của trí thức. Tuy nhiên phải làm ngay mấy việc sau để vượt qua các rào cản, để các đơn vị sự nghiệp công lập thực sự được quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm:

1. Cần hiểu đúng về cơ chế tự chủ và tổ chức thực hiện một cách khoa học và quyết liệt

Nhà nước lập ra các đơn vị sự nghiệp công lập để thực hiện các nhiệm vụ quan trọng của nhà nước giao, đó là những nhiệm vụ phục vụ các mục tiêu chiến lược của Đảng và Nhà nước, các nhiệm vụ và dịch vụ mà tư nhân không làm hoặc không được làm. Và vì thế nhà nước phải chăm lo xây dựng tiềm lực cho các đơn vị để phát triển, để có đội ngũ nhân lực mạnh. Trong điều kiện khó khăn về ngân sách và cần nâng cao hiệu quả hoạt động, tạo sức cạnh tranh với khu vực tư nhân thì cần khuyến khích các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ, nhất là tự chủ kinh phí chi thường xuyên, nhưng không nên hiểu một cách máy móc là khi cho họ quyền tự chủ thì nhà nước sẽ không cấp kinh phí cả chi thường xuyên và chi đầu tư.

Nhà nước lập ra các đơn vị sự nghiệp công lập để thực hiện các nhiệm vụ quan trọng của nhà nước giao. Ảnh minh họa (nguồn Bộ Tài chính)

Chúng ta phải tự hỏi và phải trả lời được: nếu đơn vị sự nghiệp không được hỗ trợ kinh phí từ ngân sách thì nó có còn là đơn vị công lập hay không? Và khi đóng cánh cửa cấp ngân sách chi thường xuyên thì nhà nước phải mở cánh cửa nào khác cho các đơn vị sự nghiệp công lập để có nguồn thu duy trì hoạt động? Đó có phải là cánh cửa dịch vụ, chuyển giao công nghệ, sản xuất kinh doanh và hợp tác quốc tế?… Còn chi đầu tư phải được coi là trách nhiệm của nhà nước, nhưng phải đổi mới phương thức hỗ trợ, chỉ cấp kinh phí đầu tư cho những đơn vị có dự án tốt hoặc theo đặt hàng của nhà nước, coi việc đầu tư là sự chăm lo của nhà nước và phần thưởng xứng đáng cho các đơn vị dám tự đảm bảo chi thường xuyên và có tốc độ tăng trưởng cao. Vì thế, cần sửa đổi NĐ60 theo hướng chỉ nên quy định 3 nhóm đơn vị sự nghiệp công lập để phân cấp mức độ tự chủ : (i) nhóm 1 là nhóm không thể tự đảm bảo chi thường xuyên, đó là các đơn vị nghiên cứu cơ bản, nghiên cứu chiến lược chính sách và dịch vụ công ích phục vụ quản lý nhà nước : nhà nước cấp kinh phí chi thường xuyên nhưng cho phép tự chủ sử dụng theo phương thức khoán; (ii) nhóm 2 là các đơn vị tự đảm bảo một phần kinh phí chi thường xuyên, có lộ trình tự đảm bảo toàn bộ kinh phí chi thường xuyên : nhà nước hỗ trợ một phần kinh phí ngân sách thông qua giao nhiệm vụ thường xuyên theo chức năng hoặc đặt hàng dịch vụ; (iii) nhóm 3 là các đơn vị tự đảm bảo toàn bộ kinh phí chi thường xuyên, đó là các đơn vị có năng lực chuyển giao công nghệ, sản xuất kinh doanh và làm dịch vụ, có nguồn thu ổn định và tăng trưởng tốt. Cả 3 nhóm này đều có quyền nhận kinh phí đầu tư của nhà nước khi có dự án phù hợp hoặc được nhà nước giao nhiệm vụ, với điều kiện phải tự chủ tốt và hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ được giao, không nên quy định có nhóm 4 là nhóm phải tự chủ cả chi thường xuyên và chi đầu tư. Bên cạnh việc tự chủ về tài chính (khoán chi thường xuyên, trích lập các quỹ, quyết định mức thu nhập tăng thêm của cán bộ, chi thuê chuyên gia, được giao tài sản cho mục đích sản xuất kinh doanh và dịch vụ, được giao quyền sở hữu kết quả nghiên cứu sử dụng ngân sách nhà nước…), các đơn vị sự nghiệp phải được giao quyền tự chủ cao về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và nhân sự (quyết định số lượng biên chế, thành lập doanh nghiệp hoặc đơn vị trực thuộc, bổ nhiệm cán bộ, hợp tác quốc tế, cử cán bộ kiêm nhiệm hoặc biệt phái sang quản lý doanh nghiệp, giải quyết chế độ chính sách cho cán bộ…).

2. Cần rà soát để đồng bộ hóa các quy định của pháp luật có liên quan

Vướng mắc lớn nhất cản trở cơ chế tự chủ chính là sự không đồng bộ, không thống nhất của hệ thống luật pháp. Một chính sách có thể đúng theo quy định của luật này nhưng lại không đúng theo quy định của luật khác, nhất là các luật được mặc nhiên coi là luật chuyên ngành có giá trị pháp lý cao hơn, dẫn tới vô hiệu hóa các chính sách mới tiến bộ hơn. Ví dụ cần sửa Luật Ngân sách nhà nước để có thể khoán chi thường xuyên, lập dự toán chi thường xuyên không căn cứ theo số lượng biên chế, cấp kinh phí nghiên cứu theo cơ chế quỹ; sửa Luật Viên chức để cho phép viên chức được thành lập hoặc điều hành doanh nghiệp spin-off hoặc start-up, được nâng lương nhiều bậc hoặc thăng hạng không qua thi khi có thành tích xuất sắc, được tiếp tục hưởng chế độ viên chức sau thời gian biệt phái sang doanh nghiệp, lãnh đạo đơn vị sự nghiệp không bị quản lý như công chức; sửa Luật thuế thu nhập doanh nghiệp để các đơn vị công lập khi có sản xuất kinh doanh được trích lập quỹ phát triển KH&CN mức cao hơn 10% thu nhập tính thuế và tự quyết định nội dung, định mức chi của quỹ; sửa Luật sở hữu trí tuệ để mặc định giao quyền sở hữu kết quả nghiên cứu cho viên chức; sửa Luật quản lý tài sản công để đơn vị sự nghiệp có thể sử dụng cơ sở vật chất liên doanh, liên kết trong hoạt động dịch vụ và sản xuất kinh doanh, viên chức được quyền sử dụng tài sản trí tuệ và tài sản hình thành sau nghiên cứu có sử dụng ngân sách nhà nước góp vốn vào doanh nghiệp, chuyển nhượng cho doanh nghiệp hoặc thành lập doanh nghiệp; sửa Luật doanh nghiệp để các đơn vị sự nghiệp có thể được cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, viên chức có thể thành lập doanh nghiệp KH&CN để được hưởng chính sách ưu đãi cao nhất của nhà nước; sửa Luật KH&CN để thực hiện được cơ chế đặt hàng nghiên cứu và đơn giản hóa thủ tục phê duyệt, thanh quyết toán nhiệm vụ KH&CN;…

Việc thực hiện thành công cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các đơn vị sự nghiệp công lập là một trong những nội dung quan trọng của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, là bước đi phù hợp trong cải cách hành chính và hội nhập quốc tế. Các đơn vị sự nghiệp dù do các cơ quan quản lý nhà nước lập ra nhưng không có chức năng quản lý nhà nước, vì thế cần được quản lý như những thực thể độc lập, có quyền tự chủ cao để chủ động thực hiện các nhiệm vụ, dịch vụ do nhà nước giao hoặc đặt hàng. Đây cũng là một tiền đề để xây dựng đội ngũ viên chức nhà nước giỏi chuyên môn, tinh thông nghiệp vụ, gắn bó lâu dài với đơn vị sự nghiệp công lập, thu hút ngày càng nhiều nhân tài trong nước và nước ngoài tham gia vào các lĩnh vực sự nghiệp quan trọng là giáo dục, y tế và KH&CN. Thời đại công nghệ số đòi hỏi chúng ta phải khẩn trương hơn, cho chúng ta cơ hội thuận lợi hơn, vấn đề là chúng ta có thật sự muốn đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập hay không?